政府定位VS制度性关隘

冯俏彬

随着“三去一降一补”这五大任务中的深入推进，立即就见到一座又一座制度障碍的大山横亘于前，等待破解与翻越。

近期大宗商品价格强势反弹、相关国企业绩耀眼，学界对此看法不一。一种意见是，历时一年半左右的供给侧结构性改革，现在终于见到了实际成效；另一种意见则认为这种行政式去产能、甚至是行政式去产量的做法，在取得表面荣光的同时，可能蕴含风险。

必须承认，过去一年半供给侧结构性改革的确取得了明显成绩，钢铁、煤炭等完成了去产能的年度工作目标、房地产市场趋稳、杠杆率有所下降、减税降费成效显著等等。但同时也必须承认的是，随着“三去一降一补”这五大任务中的深入推进，立即就见到一座又一座制度障碍的大山横亘于前，等待破解与翻越。

指令性“三去”的制度缺失

以去产能为例。各方面早已认识到，我国产能过剩主要是体制性产能过剩，此前一系列行政色彩强烈的去产能的方法，现在看只是去了产量，并未触动体制性产能过剩产生的根基，甚至还对一些民营企业有所误伤。简言之，通过下达指令去产能的方法只能治标、不能治本。这也正是2017年将化解产能过剩的重点再一次明确在“治理僵尸企业”之上的直接原因。

但一旦面对“僵尸企业”，就可以发现至少面临着三个重大的制度缺失，不能对实质性去产能提供持续支持。一是社会保障制度不健全，这使得从“僵尸企业”中震荡出来的下岗职工难于安置，缺乏相对完善的生计保障；二是金融领域或者说资本市场不健全，“僵尸企业”背负的巨大不良债务化解起来困难重重；三是企业破产制度不健全，“僵尸企业”向生不能、向死不得。当然，更深层次地讲，去产能还涉及到国有经济、财政体制及至政绩考核等更加广阔的制度问题，这些问题中的任何一个，都对深化去产能工作形成实质性的挈肘。

再以去库存为例。相对于2015年底的去库存“六条”，毫无争议，现时的房地产市场已经重新回到了行政性调控的时代，甚至比以往有过之无不及。比如，以前还只有“限购”一说，现在则已经发展到了“四限”（限购、限贷、限价、限售），听说有的城市甚至推出了“十限”。这更加使人们痛切地认识到， 稳定房地产市场需要长效机制。即使是概而言之，与房地产有关的制度问题也可以列出一长串，比如土地制度、住房制度、金融制度、财政制度、税收制度、地方投融资制度、户籍制度……等等。同样地，这些问题中的任一个，都足以影响我国房地产市场的走向和健康状况。

相对而言，降成本这项工作进展比较顺利。据有关部门统计，2016年我国各类降成本的措施，累计向全社会释放了10000亿元以上的红利。进入2017年以后，中央政府连续五波的减税降费措施，累计减负效果也在10000亿元之上。但同样在密集的“减税降费”之后，现在也面临一系列的制度障碍。首当其冲的是税收制度与税收法治建设问题。比如，我国以间接税为主的税制结构、十几个经常处于“打补丁”状态的税收暂行条例，都是企业产生尖锐“税痛”的制度性成因。因种种原因一再被延缓的中央与地方财政体制改革问题，更是影响社会负担实质性降低的重要因素。其次，在强力清理收费之后，后面凸显出事业单位、社会组织、行业协会改革的必要性和迫切性，因为取消收费相当于拆了这些机构的“香火”，“撤庙”也要同步进行。

此外，降成本还凸显出我国自然垄断行业的政府定价制度陈腐僵化，迫切需要改革。其中最引人注目的，当是降成本中凸显出我国社保缴费率奇高的怪现象，背后“碎片化”的社会保障制度，更是到了必须改革的关键时刻。

供给侧改革中的政府定位

以上种种，从实践层面凸显出我们一再试图阐明的关于供给侧改革的一个重要认识，即供给侧结构性改革的核心是正确处理政府与市场关系，发挥政府在促进经济增长中的关键作用。要发挥这一关键作用，根本而言在于制度供给与制度创新。

之所以如此，是因为供给管理针对的主要对象是劳动力、土地和自然资源 、资本、科技创新和制度这五大要素，其数量、质量及其组合方式，从根本上决定着一国的经济绩效和长期可增长性。在这个要素图谱中，前几类竞争性很强，因此主要靠企业家进行组织与运作。政府在其中的的作用，主要是围绕这些竞争性要素的使用、流动等，来制定企業家行动的天花板与围墙。

换言之，供给侧结构性改革中，政府的主要定位是制度供给的主体、制度创新的主体。政府不应当直接深入到企业层面，以政府之手替代市场之手。即使是短期有这么做的理由，长期则必将面临扭曲的后果。当下围绕去产能的种种争论，如果从这个角度看，也就不难理解孰是孰非了。

针对供给侧结构性改革中折射出来的种种制度问题，出路仍然在于两个字：改革。众所周知，在经历了30多年的改革之后，我国改革已进入了深水区，各个领域都面临着难啃的“硬骨头”，而且各种利益关系盘根错节，任何改革都牵一发而动全身，轻易不得进展。正因为如此，2013年党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的意见》一出台，就受到全社会各方面的高度评价与热烈欢迎。几年来，各方面的改革持续进行中，但毋庸讳言，改革进程中所呈现出来的文件、政策频发而落地、执行、生根不足的现象同时并存，所谓改革“空转”是不争的事实。值此供给侧结构性改革深入推进之际，有必要重温习总书记的重要指示：供给侧结构性改革的实质是改革。要想供给侧结构性改革取得实质性成就，真正为中国经济增长夯实长期基础，深化各方面的改革刻不容缓！

（作者为国家行政学院经济学部教授、博士生导师，

中国行政体制改革研究会副秘书长）endprint