国际预算管理体制改革和预算执行的先进经验借鉴

宋晓梅 王兆峰

[摘 要]预算是政府的血液，预算失灵，遑论善政。进入21世纪以来，世界经济体系得到飞速的发展，各国的经济体系都发生了翻天覆地的变化，各国经济潮涨潮落，社会日新月异，为更好地适应新经济体系的发展要求，各国政府在预算管理方面推陈出新，因势利导，引领变革，历经变迁。在现代市场经济国家，为充分发挥预算在国家治理中的核心作用，世界各国从经济社会发展的实际需要出发，积极推动预算管理体制改革，宏观层面提升管理效率，取得了一些可借鉴的宝贵经验。

[关键词]预算管理体制改革;预算管理;借鉴

[中图分类号]F812.3

1 国外预算实践

1.1 巴西参与式预算实践

20世纪80年代末，巴西打破了传统公共预算领域所谓的专家模式，率先进行了参与式预算实践，将民意贯彻到政府预算的决策过程中。在操作层面上，对公民参与的尝试和广度进行控制和恰当设定，使政府预算决策符合公共需求的偏好，从而保证政府预算的有效性。参与的主体有公民个人、公民社会组织、地方政府、议会。参与规则是市级政府通常要划分为几个区便于召集会议和分配资源;一年中可能有若干次，内容涵盖预算和政策制度的会议;通常会用生活质量指标作为分配资源的基础和标准。

1.2 日本复式预算实践

日本实行的预算制度期区别在于中央和地方是两级预算，中央预算通常分为一般会计预算、特别会计预算和政府有关机构预算三部分。地方预算根据《地方自治法》规定，分为一般会计预算和特别会计预算两部分。在日本，预算被视为具有法律效益的，在执行预算编制、审议、批准等项目时，需要采取国会决议的形式，并严格依照《宪法》《财政法》等相关法律执行，并且一经批准后不得任意更改。预算原则主要遵循事前审批原则、总额预算主义原则、报告原则、单年度主义原则。在预算管理上，政府负责管理本级预算，中央政府主要是通过编制《地方财政计划》对地方财政运营进行指导。

1.3 美国绩效预算管理实践

在美国，对预算管理首次进行重视是在1949年“预算与会计报告” 中提出的。1950年美国正式实行绩效预算，是通过颁布《预算与会计程序法案》法律条例，明确要求政府提供预算绩效信息。2002年美国总统管理与预算办公室开发并实施了项目评价分组工具，从不同方面对不同预算项目的目标、成效和责任等进行全面评价。2010年《政府绩效与结果现代化法案》要求联邦机构通过编制年度绩效计划书，对机构项目活动进行绩效规划，联邦机构的优先绩效目标必须在年度绩效计划书中得到确认。

1.4 澳大利亚中期预算与两步预算实践

自20世纪80年代开始，澳大利亚以3年为期间预测财政收支状况，相关部门对项目进行排序整理，预算是在限额内完成，这样有助于决策部门能够把精力放在总量控制上，对于政策也能及时调整，在资源配置上给决策部门提供实施的依据。其一，政府服务是在未来进行持续性的，对其进行成本预算;其二，以物价为准形成基线，综合考虑物价带来的因素;其三，在新政策出台和调整时要对总量和结构带来的影响进行预算。决策机构先“自上而下”明确预算总额及其构成，各功能部门再在预算限额内“自下而上”统筹平衡、细化编制。

2 国外经验

第一，以具体的法律条例作为确保预算管理的规范性、高透明度的预算管理方式，可以有效地实现预算管理过程中财权、事权划分有法可依。

第二，政府持续强有力的支持。在改革上虽然每个国家的情况都不一样，侧重点不同，但是对于改革政府都是大力支持的，政府注重资源的使用及带来的效益，看中公共服务的质量是否达到标准，只有得到政府持续性的有力支持，改革的成功才是必然的。

第三，在进行编审时，只有充足的时间才能保证編审进行全面预算。在进行审查时要严格把控和审查，结合各方意见，利用强大、均衡的编审力量，在合作与对抗中深化对预算的认识，合理的财政年度则确保了预算决策和执行有机衔接。

3 我国预算管理体制改革的思考

3.1 优化法治环境

一是要对预算参与主体的权利与义务进行有效的明确，推行明确、具有一定法律效应的规定条例，来对预算编制、审查、执行、监督、决策等预算管理活动进行约束。二是保障税收制度和政策的稳定性，可以通过采取具有法律效应的规定条例进行严格的限制。在资源配置管理中，对政府的支出范围进行严格限定，维护市场主体地位，消除政府职责的越位和缺位并存现象的产生，并严格限制政府对社会市场的间接干预，实现对社会自由发展空间的保留。

3.2 实施中期预算

债务预算是预算管理中所潜在的一大财政风险隐患，因此，政府财务部门应该得以重视，逐步建立规范、透明的政府债务预算管理，并不断地实现优化与进一步完善，实现对债务的逐步偿还，有效化解财务风险。开展年度预算的编制工作，所设置的编制期限为3～5年的中期框架年限，各地方财务政府部门要对年度预算收支安排对中期预算平衡的影响进行充分的考评，紧密结合相关地区的实际发展状况与需求，设置不同的政府考评体系，在政绩观方面，引导各地方政府主要领导人摆正心态，以本地实际为出发点，实施可持续的科学发展模式。

3.3 提高预算透明度

为有效消除贪污、腐败之社会不良风气，各地方财务部门必须要加强审核、监督力度，并实现对财政预决算、各部门预决算和“三公”经费的公开与公正，将所有财政性资金纳入规范的监管渠道，加大预算审计结果公开力度，严格对公开的内容与程序进行有效规范，对政府行为进行严格规范，提高政府财务部门预算管理的透明度，保障政府行政成本的有效节约，实现腐败的源头治理。

3.4 提高预算审议能力

其一，要提高预算审查能力。将若干个预算审查委员会穿插入人大财经委组织机构中，并依据政府的不同功能性质，对其赋予不同的分项否决权，实现政府预算分散审查。其二，要分设预算编制、执行、监督机构。主要在以下方面开展实施。首先，在国务院下分设政府预算局，将财政部和有资金分配权的部门的预算编制职能进行有效剥离，实现预算编制管理的综合平衡发展。其次，对财务部进行合并整治，将税务总局、海关总署汇总为财务部统一管理分配，设置为国内收入局、关税收入局、国库支付局。其三，要调整财政年度。首先，为保障可以有充足的预算审议时间，将财政年度后移3个月。其次，为实现提高预算编制的针对性和完整性，夯实预算审议的基础，将财政年度后移3个月，实现各部门工作计划与预算编制的有机衔接。

3.5 推进绩效管理

一是强化预算管理与公共服务目标之间的关联性，在执行预算编制的过程中，需要对公共服务目标和支出成本方面提高关注度，对预算执行目标与责任的界定要明确，通过利用量化或可说明的绩效指标来实现;二是促进预算资金使用绩效的不断完善与提升，适当缓解预算执行过程中对投入控制。在预算限额内，给支出执行部门放权，以绩效目标为核心，来进行资源的统筹与管理。在规定范围内，支出执行部门可以实现对人员和公用经费开支方面的标准进行自行规定，必要时可以突破基本支出各分项之间的界限;三是增强对预算项目追踪问效的力度，实现对预算过程中问题的及时发现、配置的进一步优化、管理的有效完善与健全以及奖罚机制的不断完善。

参考文献：

[1]郭庆红.深化财政税收体制改革的思考[J].中国商论，2019（3）：203，208.

[2]齐相永.财政税收体制改革的理性分析[J].现代经济信息，2017（19）：78.

[3]单涛. 新预算法下的地调项目预算管理优化研究[D].天津：天津大学，2017.

[作者简介]宋晓梅（1970—），女，山东邹平人，经济师，本科，研究方向：中央银行经理国库与财政预算管理;王兆峰（1978—），女，甘肃会宁人，经济师，本科，研究方向：金融。