基层政府治理现代化的困境与破解

■许 婷/文

基层政府治理现代化的困境与破解

■许 婷/文

2013年11月十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理现代化的命题首次提出。国家治理现代化从提出至今将近四年的时间，全面深化改革领导小组共召开三十余次会议，实现国家治理现代化的时间表、路线图愈渐清晰。政府是国家公共权力的象征与承载者，是社会与公众公共利益的正式代表者，是党和人民意志的执行者，是国家治理的重要主体，政府治理现代化研究的重要性不言而喻。

基层政府是我国政府层级体系中直接处理老百姓生产生活第一线工作的政府机关。若把整个国家比作人体的话，那么中央无疑是心脏、是大脑，而基层政府是党和国家的毛细血管，党和政府的基层工作就是微循环，是国家执行力的神经末梢。基层政府是和群众直接接触的行政组织，是群众评价党组织和政府的直接对象，是党和国家的形象窗口，是群众利益诉求的第一道门槛。基层政府运行的好，就能形成“上情下达、令行禁止”的局面，保持同人民群众的血肉联系；运行的不好，就会造成“上有政策、下有对策”的恶果，引起人民群众的不信任感。因此，基层政府治理现代化是政府治理现代化的关键内容。

一、基层政府治理现代化的应然进路

政府治理现代化是指为适应国家从传统文明向现代文明，从传统社会向现代社会的转型，政府充分运用现代科学理念与技术方法，其运作模式从政府统治、政府管理走向政府治理的过程。

（一）基于政府治理模式支撑的现代政府

从这个意义上说，政府治理现代化是指从传统政治向现代政治的一个转型，政府的制度体系与政府能力具备现代性的状态，即由传统政府转变为现代政府。2013年3月17日，***总书记在第十二届全国人大一次会议上讲话强调，要“建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府”。同日，国务院总理李克强在记者会上，又具体提出了民生政府、创新政府、廉洁政府、法治政府和简朴政府的概念，这就体系化地构成了现代政府的完整内涵，充分诠释了现代政府的主要特质，全面覆盖了现代政府的基本维度。在政府统治、政府管理的时期，我们的政府是“全能政府”，在国家经济社会发展的各个领域占据主导地位。目前我国社会主义市场经济体制发展的大潮下，“全能政府”已经不合时宜，需转变职能，与企业、社会组织合作管好公共事务。政府、企业、社会组织都是公共事务处理的主体，政府与其他公共治理主体是合作的伙伴关系、服务与被服务的关系。一方面政府与其他治理主体形成合作伙伴，共同治理公共事务，另一方面政府发挥好公共事务治理中的主导作用，为其他治理主体参与公共事务治理搭建平台、做好服务。

（二）基于信息网络技术支撑的政府体系

基于信息网络技术支撑的现代政府是整体政府、开放政府、协同政府、智慧政府构成的政府体系，政府在网络世界是无缝对接、开放透明的。通过充分利用物联网、云计算、大数据分析、移动互联网等信息网络技术，以用户创新、大众创新、开放创新、共同创新为特征，强调作为平台的政府架构，政府间加强横向和纵向协调，排除相互破坏与腐蚀的政策情境;更好地使用稀缺资源;促使某一政策领域中不同利益主体团结协作;为公民提供无缝隙而非分离的服务，将“政府信息公开”与“基于新Web技术促进市民参与政府各项决策过程”等视为重点，整合相互独立的各种组织以实现政府所追求的共同目标，以此为基础实现政府、市场、社会多方协同的公共价值塑造，实现政府管理与公共服务的精细化、智能化、社会化。

政务信息化大致经历数字化、网络化、智能化的阶段。我国已基本实现了办公自动化、政府上网、电子政务为内容的数字化阶段，目前正处在网络化阶段。为解决跨部门协同差、资源无法共享形成信息孤岛的问题，“互联网+政务”是重要的解决办法。

二、基层政府治理现代化的困境

（一）科层理性与关系行为并行

基层政府面临着两大治理环境：一是国家政权一体化建设下的科层制环境，要求基层政府严格执行上级的指示，全心全意为人民服务。二是社会公众常识惯习支配下的文化环境，社会公众的行为模式是关系行为逻辑，如梁簌溟认为的“中国社会是关系本位的”，或者说如费孝通所指“差序格局”，社会公众的人际格局，如同水面上泛开的涟晕一般，由自己延伸开去，一圈一圈，按离自己距离的远近来划分亲疏。科层理性与关系行为并行造成了两难困境：一是科层制度要求公正平等、秉公执法、依法办事，这是获得个人身份与荣誉的基础。二是关系行为要求讲人情、留面子，否则就要被责备为没良心，成为孤家寡人。人际关系理论认为，由关系行为形成的非正式关系网络并不影响正式制度规则，而是一种补益促进作用，非正式关系网络为成员提供了情感、价值、心理等积极支持而有效提高了组织效率。

（二）信息壁垒

信息壁垒表现为信息闭塞、信息孤岛、资源信息。相比于城市，农村的落后有很大一方面的原因就是信息相对闭塞，农村的网络普及率还不够高。近年来随着农村中青年文化水平的提升，信息工具使用率的提升，信息闭塞得到有效的改善。信息孤岛是指相互之间在功能上不关联互助、信息不共享互换以及信息与业务流程和应用相互脱节的计算机应用系统，目前政府办公自动化、政府上网、电子政务已经基本实现，但是政务信息协同差，信息资源共享差，信息孤岛现象严重。人类对客观世界的认识就是通过信息的加工处理而获得的,由于基层社会差序格局的关系行为逻辑，信息以一种稀缺资源的形式存在，共享性较差。

（三）人手紧缺

“上面千条线，下面一根针”，这是基层政府在工作中从上级接受任务多与基层政府部门编制少、人手不够、一人身兼数职的写照，加之群众事务处理繁琐，基层政府可谓是任务多、人手少。基层留不住人的四个主要原因：其一，基层工作繁琐，有时候还不被群众理解，开展工作实非易事。其二，村干部的工资待遇不高，微薄的收入对于许多人而言没有吸引力。其三，一些年轻人比较现实，不甘于留下来“吃苦”，仅把村官作为今后发展的跳板。其四，选拔任用上的论资排辈等问题，也是留不住人的原因。

（四）专业与综合的悖论

对于基层政府来说，除去个别技术类、综合执法类岗位需要特殊的专业技能以外，多数岗位其实没有明确的分工和专业要求，要求具备综合处理能力。这一事实可以用“专业金字塔”描述。同时基层事务难细分也是现实，如人民日报公众微信平台发布文章《一个挂职博士眼中的基层公务员生态》，作者江沈红写下30万字、96篇挂职日记，记载了挂职期间所见所闻，其中提到“这土地是荒土时归国土资源部；土上长了草，归农业局；长了树就归林业局。”更有意思地是山里的湖泊，当湖泊里的水超过6米，归水利；低于6米则是湿地，又归林业局。

（五）财力不足

我国自1994年至今实行分税制，按照事权确定中央与地方的收支范围，分为中央税、地方税、中央与地方共享税。基层财政的现状是县级财政由市级财政拨付，其中省直管县由省级财政拨付；乡镇财政由县级财政统筹。上级政府对基层政府的财政管理严格，虽然“扩权强县”意在扩大县级政府的财政管理权限，但实际上上级部门却对基层政府在预算和财政管理上提出了越来越严格、具体的要求，比如要求县级财政的多少比例必须用于某项开支，直接规定一些基层部门必须使用某种办公设备等等；而且中央有关部门还直接规定村级干部的工资，作出规定后上级政府适时安排督查，并通过上级部门对基层的人事管理权来实现严格的预算控制。乡镇财政存在吃饭财政与民生财政之困，民生财政要求除了政府正常运转所需经费以外还包括公共财政主要用于公共事务处理。而吃饭财政的现状是公共财政基本上只用于维持政府正常运行。另外基层政府“钱袋子”面临这样的两难选择：增加税费还是减免税费。增加税费“钱袋子”就能充实，但是基层政府就不得不伸手向企业要钱，其后果就是企业成本增加，企业发展困难。如果减免税费，税费是基层财政的主要来源，“钱袋子”干瘪、财力不足，其后果就是基层政府缺位、低能，没有实力处理好与群众生产生活相关的公共事务，自身运行效率低下。

三、困境的破解之道

（一）眼光向下，身体力行

一是走向田野，把握民情民意。基层政府要全面掌握辖区内各个村庄和社区的差异性、动态性、趋向性，“十里不同风，百里不同俗”，调查内容应囊括群众生产生活的方方面面，事无巨细，比如生育、养老、丧葬、宗教信仰、农田水政、日常借贷、民风民俗以及村庄或社区的生态风貌等等，以“普通生存共同体中的一员”的身份去关注群众的生存实践，了解他们的所思所欲，发现问题、找准症结，以求“同情理解”，最终达致合理合法的解决，从而化解矛盾。二是重视“能人”现象，善用“关系共同体”。“能人”通常是分布在各个行业领域的一些懂经营、善管理、在经济社会发展中具有超凡能力并卓有成效的“领头羊”。基层政府要在治理实践中对各种“关系共同体”予以足够的关注和了解，熟悉他们的生成和运作逻辑，善于运用合法的“策略性行动”引导“关系共同体”的构建和健康发展，将各种民间基层组织纳入规范管理轨道。

（二）广聚贤才，识人留人

贤才是具备德能勤绩廉特点的人，他们爱岗敬业、诚实守信、服务群众、奉献社会，德行优良、综合能力强。我国有23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区，地域广阔，人口巨大，但群众工作无大小，基层工作需要大量的干部人才参与。对于基层来讲，用人留人需从三个层面进行思考。其一是留“人”，即让人才生活上有“盼头”。要适当提高基层干部的待遇水平，重视改善基层干部的工作、生活条件，关心基层干部婚姻、家庭、子女教育，满足他们的生理、安全需要。其二是留“心”，即让人才事业上有“干头”。要为人才提供一片施展才华的乐土，让他们甩开膀子干，在事业上有干头，满足他们的社交、受尊重的需要。其三是留“根”，即让人才发展上有“想头”。常说扎“根”基层，要想留住人才，最终就是要留住他们的“根”，让他们踏踏实实地留在基层干实事、干好事、干大事。那就是不仅关心基层干部“立业”，还应关心基层干部成长发展，让他们有更多选拔晋升机会。

（三）多元共建，善财善用

政府治理现代化的核心思想是转变政府职能，充分发挥市场在市场资源配置中的决定性作用，充分发挥社会组织在社会资源配置中的决定性作用，政府主动与企业、社会组织建立合作伙伴关系、共同处理好公共事务。落实到基层政府“钱袋子”的问题上，基层政府不能仅仅依靠上级部门，也不能仅仅盼着企业多缴纳税款，而要调动自身积极性，主动与企业、社会组织合作治理公共事务。

（四）用好“互联网+政务”，省时省力

互联网的广泛应用趋势不可逆转，“互联网+政务”的内涵包括两个方面：一是透明，即政府成为各类组织中最大的信息源和数据源，重要问题是信息数据能被使用以及政府使用信息数据改进决策水平；二是简便，及流程优化。其目的：一是把权力装进制度的笼子，实现权力的公开透明与社会监督，为发挥市场活力、释放社会活力提供条件；二是便民，社会公众对政务信息的需求增加，希望政府提供更多、更简便、更低廉的公共服务；三是高效，政府需要借助信息网络技术维护公共安全、应对危机、加强社会治理。实现途径：一是树立信息化和互联网思维；二是变革体制机制，消除障碍；三是构建政府统一的“三张清单一张网”即权力清单、责任清单、负面清单、统一的社会管理公共服务网；四是开放政府数据，为大数据、云计算等新技术的应用留存空间；五是加强政务信息化的法治建设，确保政务安全，改变政务落后于信息化发展的现状。

（作者单位：中共重庆市垫江县委党校）