行政程序的规范化

◎陈毅华 闫海英

行政程序的规范化

◎陈毅华 闫海英

任何行政行为只有坚持公开透明，才能避免暗箱操作，保障行政行为的合法性，因此必须把程序公开作为一项基本制度确定下来。现有的行政处罚中虽然也规定有听证制度，但行政处罚的听证范围还仅限于责令停产停业，吊销许可证或执照，较大数额的罚款等，但这相对于行政程序公开制度的要求远远不够。

由于我国行政机关的机构设置复杂，行政职能广泛，执法种类多样，而现行的行政程序存在许多不足和缺陷，效力等级较高的行政程序法尚未形成，除了行政处罚、行政复议、行政许可等行为程序由基本法律立法外，更多的具体行政行为如行政裁决、行政征收、行政确认等在程序上均无法可依，由于缺乏程序内容致使行政机关难以适从，进而引起争议导致行政诉讼的也非常多，因此建立规范化的行政程序是保障依法行政的首要任务。笔者拟结合司法实践，提出一些具体做法和建议，以期能够维护和推动行政机关依法行政。

完善立案制度，明确受理与立案的程序与时限

引起行政行为的发生，只能由两方面的途径：其一是行政机关职能要求的自我发生行为：如处罚行为，征收行为等；其二，更多的就是由于相对人的参与行为，如申请、投诉、申诉等，如投诉行为启动处罚程序，申请行为启动裁决、复议、各种许可证的颁发行为等，因而行政行为立案是程序开始的起点和标志，由于对受理行为及立案程序不明确，致使行政机关任意推诿拖延，时限也无法起算，特别是由于对受理行为没有制约，受理无凭据无记载，也造成了行政相对人在提起行政不作为诉讼时，很难举证，有时申请明明递交了，行政机关也收下了，但就是没有书面依据，这也是行政程序的疏漏之处，因此明确受理行为是一个基本前提。受理与立案是不同的概念，受理后符合行政机关职能权限的范围等条件的，应当立案，如果不符合条件的，也应当予以告知。在许多起诉行政机关不作为的案件中，有的行政机关由于没有依法给予答复、告知或者没有依法做出不予处理或受理决定的，人民法院判决责令其履行告知义务或作出确认违法判决的案例并不少，但是有关受理立案的程序规定往往不够统一，多散见于部门规章中，不便于掌握运用，如果能够规定在统一的行政程序基本立法中，就会产生更有效的规范制约和引导作用。

完善行政行为处理程序要求，坚持程序公开制度和程序证据的留存制度

任何行政行为只有坚持公开透明，才能避免暗箱操作，保障行政行为的合法性，因此必须把程序公开作为一项基本制度确定下来。现有的行政处罚中虽然也规定有听证制度，但行政处罚的听证范围还仅限于责令停产停业，吊销许可证或执照，较大数额的罚款等，但这相对于行政程序公开制度的要求远远不够。公开制度应该要求行政相对方不仅有权利提供证据，还应当有权参与质证、辩论，而行政机关接受证据与听取质证、辩论也应当公开，行政机关自行搜集的证据、依据也应当允许当事人公开质证、辩论等。因此要坚持公开制度，还必须建立程序证据留存记载的具体做法，行政机关应当把证据出示，质证、辩论进行书面记载，这样才能形成一个动态的完整的执法过程，而不仅是行政机关的单方书面审查。通过公开制度，加强相对人的参与，才可以切实增加透明度、可信度，也才能使行政行为从保证程序公正进而达到实体公正的最终效果。

坚持时效制度，明确时限要求

提高行政效率也是保障行政相对人合法权益的一个重要方面，时效制度可以保证行政行为及时做出，防止和避免行政机关推诿拖延，并且行政行为在多数情况下具有很强的时限性要求，拖延往往会致使情势变迁或证据灭失、难以取得，例如一些年审行为、吊销证照的处罚行为，因此规定明确具体的时限也是督促行政机关及时依法行政的保障。

此外，推进行政程序法典化，建立公正科学的行政程序基本制度是推进我国当前行政程序规范化建设的重要任务。对于规范权力，保护权利，实现依法治国方略具有重要意义。

（作者单位：秦皇岛市山海关区人民法院）