农村宅基地使用制度改革探析

■陈建良/文

农村宅基地使用制度改革探析

■陈建良/文

我国现行农村宅基地使用权没有期限，农民一旦取得，可世代继承，永久无偿使用。这种无偿无期限使用制度存在诸多弊端，有悖于最严格的耕地保护与节约集约利用土地政策。为此，土地管理中一些相关法律和政策亟待修订改革，建立有期有偿的宅基地使用制度。

一、现行宅基地使用制度存在突出弊端

（一）无期无偿使用制度导致宅基地需求无限增加

在城市化率日益提高、农村常住人口不断减少的情况下，农村宅基地总面积仍持续扩张。全国农村人均建设用地已经超出国家规定标准近100平米。这种状况与宅基地无期无偿使用制度有着直接的关系。

为农民提供合理的宅基地是重要的民生保障，作为社会福利，应保尽保，无可非议。但无期无偿使用制度弱化了政府应有的农村土地用途管制手段，无法调节不同用途的经济收入差距，消极作用显而易见。从经济角度看，农业是弱质产业，单位土地面积的“种楼”收入远远超过种粮收入。特别在经济发达地区，一次性盖房收益可能是几十年以至几百年的种粮收益。其中，房地产租金就可以相当于同期农业收益的几十倍。即便在偏远农村地区，外出经商人士或政府人员无论在城镇拥有多少房产，也无论是否有居住需要，往往千方百计回乡盖一幢房。况且建了房的土地谁也争不走，而农用地的权益在被征用、流转和世代继承的过程中不一定得到充分保障。

由于上述原因，在广大的农村，土地用途改变几乎是单向的，即农用地不断向建设用地（主要是宅基地）转变，而且永无止境。反向转变的情况很少，除非政府推动农房集聚等情形。迄今为止，全国没有形成农民自觉遵循生产生活客观需要，从而促进农用地和建设用地双向改变合理配量的机制。四种具体情形促使宅基地无限不合理增加 ：一是超占不退。国家规定“一户一宅”，但不少农民拥有不止一处宅基地，面积超过限额标准，而这些农民不会把超标的宅基地退出来。有的农民即使没有法定继承人，或举家外迁，也会有偿或无偿加以转让或长期闲置。二是分户多批。现行宅基地按户审批，一些农民为了获得较多的宅基地，把事实上共同生活的家庭成员分户登记，甚至夫妻假离婚，分别批地合并建设。三是冒名顶替。一些城镇居民购买农村宅基地后，以当地村民名义审批建房，暗地里相关方面签订合同，明确财产权利。四是违法建设。农村违建形式多样，量大面广。除了整体违建外，有的少批多建，擅自扩大用地范围；有的违法加层，侵占邻里立体空间；有的以农家乐、设施农业名义违建住宅。违建情况复杂，处置难度极大。总而言之，宅基地谁也不退出，各种合理不合理的建房需求都要新增建设用地。长此以往，建设用地必然无限扩大，农用地必然日趋枯竭。

（二）无期无偿使用制度掩盖了宅基地的公有制性质

土地公有制是我国公有制为主体的基本经济制度的基石。***总书记指出，“农村改革无论怎么改，也不能把土地集体所有制改垮了”。政府和村级集体组织应当正确行使包括宅基地在内的土地所有权。然而，无期无偿使用制度无论内容还是形式上都无法体现宅基地的所有权性质。在一定意义上，宅基地使用者个人似乎享有完全地占有、使用、收益和处分的权利。具体表现在四个方面：一是永久使用权导致农民把宅基地（包括附属设施）的使用权等同于土地所有权，“千金难买屋角头”，村级组织无法进行余缺调剂。二是宅基地连同房屋或空地基事实上可以自由出租，租金收入归个人所有。三是事实上存在大量的宅基地买卖现象。国家禁止城镇居民到农村买地建房，但私下买卖现象随逆城市化发展日益增加。据报道，某县农村宅基地被城镇居民购买的数量达数千宗以至上万宗。尽管他们的产权不受法律保护，但法律也很难予以追究，使用权一般不会被剥夺。四是国家或集体建设需要征用农民宅基地时，必须足额或高于原地的价格或价值给予货币补偿或产权调换。这与农用地征收先补偿给村级集体，再由集体组织统筹分配的方式截然不同。

不可否认，农民的合法权益必须得到充分保障，尤其是农民住宅不容非法侵犯。一些地方不顾农民意愿和权益非法强拆行为应当受到法纪的严惩。但宅基地无期无偿使用制度导致土地集体所有权虚化的问题值得我们深思。

（三）宅基地无期无偿使用制度损害公平与正义

现行宅基地使用制度的实践效果有违制度初衷。土地是有限的，基础设施通达条件好、适宜建房的土地更为稀缺，无法满足无限需求。如今一些地方宜建土地往往被某些人士圈占，尽管建筑占地可能不超过审批限额，但实际圈围土地超过数倍的情况并不罕见。与之形成强烈反差的是，一些贫困户上无片瓦，下无寸土，却无法落实宅基地。况且，远离城镇的农村一般不在规划区范围，建筑体量、高度、密度无法得到有效管控。某些人即使无需实际居住也会超高超密建设，这损害了邻里的采光与安全权益，扩大了贫富之间的心理鸿沟，增加了邻里矛盾，影响了社会稳定。

二、宅基地使用制度亟待改革

革除现行宅基地使用制度存在的弊端，建立有期有偿使用制度，有利于节约集约利用土地，有利于维护社会公平正义，有利于科学规划，促进美丽乡村建设。在操作层面可以从以下五个环节进行探讨：

（一）严格限额

现行宅基地使用限额是在小农经济占主体、农民小规模兼营农林牧业时期制订的，标准相对较宽。譬如辽宁省的一些地方，户均宅基地规定标准达400平方米；控制较严的浙江省，人均占地限额也达25-37平方米。如今农村生产生活方式发生重大变化。专业化规模经营日益发展，所需附属、配套用房可另行申请设施农业用地。多数农民不再多业兼营，生活燃料由柴薪改为天然气，室外茅厕改为室内马桶，相当部分农民不再需要畜禽栏舍、晒场等设施，他们的宅基地成了净住房建设用地。在经济发达地区，一般农房盖到五六层，甚至盖八九层以至更高的。人均建筑面积一百多以至几百平方米的比比皆是。这不但造成了资源浪费，而且使村庄成为了“水泥森林”，破坏宜居生态。因此必须对农房实行“双控”，一方面，适当减少占地限额，人均上限在现行标准基础上可减少5-20平方米，最高不超过40平方米。农区与牧区、北方与南方、经济发达与贫困地区的具体标准均可有差别。国家制定弹性标准，地方政府制定实施办法。另一方面，适度控制建筑面积，人均住房可控制在36-60平方米之间（该上限高于多数发达国家人均住房面积）。

（二）设定期限

农村宅基地使用期宜与国有住宅用地出让期限一致，确定为70年。使用期届满按不同情形分别处置：①宅基地使用者死亡且无法定继承人，或虽有法定继承人但使用者立据不予继承或法定继承人放弃继承的，由村级组织无条件收回；②房屋已倒塌或成D级以上危房不可继续居住，且原使用者及其法定继承人不符合再申请宅基地条件或不愿意再申请的，由村级集体收回，地上合法建筑物、构筑物残值按评估价予以补偿；③房屋已倒塌或成D级以上危房，根据村镇规划不可重建住宅的，由村级集体收回，地上合法建筑物、构筑物残值按评估价予以补偿，原使用者所需宅基地另行申请；④房屋已倒塌或成D级以上危房，按村镇规划可以重建，且原使用者或其法定继承人符合再申请条件的，由村级集体组织收回后重新分配给原使用者或其法定继承人；⑤房屋完好或属C级以下危房（局部修理后可居住），宅基地使用者或其法定继承人符合再申请条件的，使用期自动续展；⑥房屋完好或属C级以下危房，宅基地使用者或其法定继承人不符合再申请条件的，由村级组织与之协商，可按重置价对合法建筑物、构筑物给予补偿后收回。

（三）有偿使用

综合考虑资源节约与农民负担、集体利益与个人利益以及贫富调节等因素，有偿使用税费可分三类：

一是土地使用费。人均宅基地面积不超过地方政府定额下限的，免收土地使用费。超过定额下限的，超过部分可按同地段国有土地基准地价收取土地使用费，基准地价覆盖不到的边缘农村，按所在地耕地年租金（流转费）的70倍计算收取，并作为审批前置。区位好、含金量高、村民竞争激烈的宅基地，经县级人民政府批准，可参照国有土地招拍挂方式在村级内部公开出让。

二是村镇基础设施配套费。收费标准由县级人民政府按照村镇基础设施投资建设状况合理确定。人均住房建筑面积不超过定额下限的，予以免收。超过定额下限的，超过部分全额征收，并作为审批前置。

三是房地产税。在全国城乡拥有产权的房产合并计算，人均住房建筑面积在36平方米（目前全国平均水平）以下的免税，对于超过36平方米的，超过部分采用累进税率，分段征税。

（四）完善权能

保护和完善宅基地用益物权，增加农民财产性收入。允许农民将依法取得的宅基地进行抵押、出租和有偿转让。受让对象不限定在本集体经济组织内部，使宅基地租赁、买卖现象由地下转为地上。但转让后不得再申请宅基地。国家对宅基地租售所得依法征收所得税、增值税、契税等税费，并按一定比例划给村集体。

（五）节地奖励

村级集体设立节地奖励专项基金，资金来源有宅基地使用费、村镇基础设施配套费、宅基地租售之税费分成、城乡建设用地增减挂钩的指标转让费、宅基地复垦与节约集约用地奖金及相关利息收入等，上级政府根据必要给予补助。基金主要用于：①农民退还原有合法宅基地给村集体，或符合申请宅基地条件放弃申请，自行进城购买住房的，参照宅基地有偿使用标准给予补助和奖励；②符合建房条件的农民在规划条件许可的前提下，集中联建多层或高层住宅以及其他节地原因，使人均宅基地低于定额下限的，节约部分予以相应奖励；③收回农民宅基地后给予地上建筑物、构筑物残值的补偿；④按耕地保有量每年给耕地保有者一定的奖励。

运用经济手段调节农业用地和建设用地的收入差距。同时加强执法力度，严惩违法非农建设，真正落实最严格的耕地保护和节约集约利用土地政策，严格遵守地方政府土地管理政绩考核和行政问责制度。多管齐下，城乡建设用地两头扩张趋势才能得到扭转，国家粮食安全和生态安全才有可靠保障。

（作者系浙江省永嘉县政协主席）