流动人口城市融入问题与对策研究

■边　正/文

流动人口城市融入问题与对策研究

■边正/文

一、问题提出

城市化进程给中国经济社会带来了翻天覆地的变化，不仅发挥了市场经济体制的资源配置决定性作用，也建立了长效稳定的法治化社会治理体系，是我国经济社会实现现代化的重要步骤。现阶段，一些地方的城市化进程已经逐渐趋于后期阶段，后城市化时期的主要任务是解决城市化进程中因过分追求城市化率所暴露出来的问题，巩固城市化进程的文明成果。其中，外来流动人口的城市融入问题是现阶段所要解决的重要问题。外来流动人口在城市发展过程中发挥了不可替代的作用，城市发展离不开外来流动人口，但是外来流动人口的城市融入却异常艰难，外来流动人口难以对城市拥有归属感和忠诚感。

城市化可以说是经济社会发展的一个持续性的动态过程，也可以称之为经济社会发展达到一定水准的状态。城市化包涵三个方面的内容：一是系统层面的整合，包括经济、政治、文化、社会等层面的整合，以系统性思维进行全方位的整合，突出城市治理体制的包容性，绝不能在经济层面对外来流动人口吸纳，而在其他方面对外来流动人口排斥；二是社会层面的融合，促进外来流动人口与城市居民在生活方式和社会活动等方面的融合，突出城市文化的多样性；三是内在心理的融合，通过构建各种活动载体密切外来流动人口与城市居民的关系，促进两者心理认同和文化接纳。综上所述，外来流动人口的城市融入指的是完全与城市生活相匹配，而不是“半融入”状态，即外来人口虽然在城市生活，但却因政治、社会等方面的原因难以获得存在感而始终无法真正对城市产生归属感和忠诚感，更谈不上对城市的责任感。当城市化进程的“质”达到一定层次，城乡二元结构逐渐被打破，意味着人口流动更加自由。因此，探索出一套具备可持续性特征的外来流动人口管理机制，其重要性不言而喻。

二、原因分析

在经济物质消费方面，外来流动人口不存在城市难以融入的问题，但这不并意味着外来流动人口与城市居民这两个群体在物质消费方面处于绝对同等水平，而是从相对的角度看待两个群体的消费差距，外来流动人口也可以基本满足日常生活开支，并且城市发展需要外来流动人口创造财富。在生活方式、生活观念方面，外来流动人口已经开始逐步与城市生活融合，但还是存在难以融入的问题，如居住和活动空间的差异无形中将外来流动人口标签化，并反映出两个群体的身份差异；流动人口在城市中可支配性的资源缺乏，很少或者没有参与公共活动的机会，难以形成对城市的认可；身份的差异、文化的差异、活动载体的缺乏，导致外来流动人口与城市居民交往不足。

（一）客观因素

1.制度因素

以城乡二元户籍制度为基础的制度因素是导致外来流动人口难以真正融入城市生活的最大障碍。当我国户籍制度开始实行以来，为了方便人口管理，每个人的身份都被划分为农村和城镇的“二元”户籍。从此，户籍标签便一直与个人形影不离。户籍划分作为一种社会管理的方式无可厚非，但以户籍制度为基础的就业制度、社会保障制度、医疗制度、教育制度等将人群分为了两个不平等的群体。户籍制度的“附加值”随着社会的发展越来越明显，城市和乡村的发展差距也越来越大。在各种不平等制度的作用下，社会群众被划分为占有优势资源的城镇户口和处于劣势地位的农村户口。外来流动人口虽然在城市生活，但依然没有摆脱农村户口的身份，在城市中享受不了城市居民所享有的各种福利政策，甚至就连最基本的公共服务也存在差异化待遇。

2.社会文化因素

外来流动人口来自全国各地，拥有不同的文化背景、生活方式与语言习惯，这也是导致外来流动人口与城市居民关系陌生的一个重要原因。外来流动人口大多来自农村，在家乡维系其交往关系的主要依靠血缘和地缘，是一个由“熟人”组成的交往圈子。来到城市中，传统的人际交往的基础被打破，彼此之间都是孤立的陌生人，地缘和血缘被冰冷的钢筋水泥所隔断。人与人之间缺乏必要的沟通和了解，更难在短时间内形成互帮互助的“邻里价值”。外来流动人口缺少对城市的归属感和忠诚感，将城市仅仅当作一个谋生的地方，难以真正融入城市。

（二）主观因素

1.流动人口自身心理因素

大部分的外来流动人口都来自农村，所享受到的公共服务与城市居民存在较大差距。在城市化的过程中，城市和乡村的关系异化，城市成为先进的象征，乡村成为落后的标志。外来流动人口已成型固化的生活方式和生活理念难以适应城市生活的节奏，自我评价较低、自卑感较重，主动将自己排除于城市群体之外，在城市群体生活中缺乏主动交往能力和主体参与意识。加上城市生活的不平等待遇，迫使外来流动人口对城市居民产生不平等的阶层意识，两个群体之间的隔阂进一步加深。

2.城市居民对外来人口的排斥

城市的运作和发展离不开外来流动人口带来的活力。但是在一些城市居民看来，外来流动人口来到城市中会分享和侵占他们享受的公共资源和服务。个别外来流动人口的不文明行为，更助长了城市居民的偏见。部分城市居民对外来流动人口持有偏见，而忽略他们对城市所做的贡献。外来流动人口从事比较危险或者比较脏累的工作时，会被一些人认为是理所应当的。

三、对策探讨

城市社区是城市最基本的构成单位，也是外来流动人口生活和活动的区域。随着外来人口的激增，外来流动人口以及与城市居民之间矛盾的产生，将会阻碍城市稳定可持续发展。切实安顿好外来流动人口，增进外来流动人口与城市居民之间的互相理解和包容，可以上升到社会和谐稳定的高度。因此，解决外来流动人口的城市融入问题，需要在宏观制度环境得到完善的前提下，从社区层面开展具体的安置措施。

（一）完善流动人口城市融入的制度体系

1.深化户籍制度改革

当我国户籍制度开始实行之后，户籍制度及其“附加值”造成了社会结构的分化和不平等，阻碍了流动人口城市融入。缓解外来流动人口数量剧增与城市包容度之间的张力，切实解决外来流动人口城市融入困境，就要消除外来流动人口与城市居民之间以户籍制度为依据的事实不平等。党的十八大以来，中央进一步提出了推进户籍制度改革的要求，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。深化户籍制度改革，一是要取消二元户口性质，建立统一的户籍管理制度，打破户口类别的区分；二是要以“合法固定居所”为参考条件，完善户口迁移政策；三是要建立全国统一的身份证信息管理制度和信息网络，实现从户口登记到人口登记的转变。

2.完善社会保障制度

全国统一户籍管理制度的建立，意味着城乡二元户口性质的废除。以户籍制度为基础的各项社会保障制度也逐渐打破城乡二元结构，实现公共资源在城市和乡村之间的公平合理流动。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。外来流动人口最关注的是子女受教育问题、住房问题以及医疗保障问题。建立覆盖外来流动人口的公共服务体系，需要政府转变理念。由单方面的管理户籍人口变为将外来流动人口纳入管理和服务的范围；由排斥、管理、防范外来流动人口转变为提供公平的公共服务。既要重视外来流动人口的生存问题，也要重视外来人口流动的生活问题。

（二）从社区层面推动外来流动人口城市融入的措施

城市社区是推动外来流动人口城市融入的基本单位，具有可指导性和可行性。以往的外来流动人口管理倾向于刚性的维稳目的，很少真正体现以人为本的服务理念。外来流动人口不仅有最基本的生理需要，还拥有参与社会管理获得尊重和自我实现的需求。将外来流动人口纳入公平服务的范畴，承认其社会治理主体的地位，提供实现其社会价值的机会，可以让其在参与社会管理过程中熟悉城市的环境和运行规则，培养城市的认同感和责任感。丰富社会活动形式和载体，包括流动人口在内的居民通过各种社会活动，学会相互理解相互包容，消除歧视和偏见。将消极的被动管制变为积极的主动融入。

1.构建温情家园，满足外来流动人口的情感需求

外来流动人口与城市居民之间存在群体隔离现象，是外来流动人口城市融入无法跨越的现实障碍。加强正确引导，帮助外来流动人口树立对城市的责任心和归属感，鼓励外来流动人口自我管理和主动融入。通过宣传外来流动人口对城市所做的贡献和真人事迹，帮助城市居民接纳外来流动人口，消除他们的偏见和隔阂，以平等包容的心态对待外来流动人员。此外，加强舆论宣传，反映外来流动人口真实的生活状况，呼吁全社会关注并改善其生存环境。

2.发展社会组织，助力外来流动人口城市融入

社会组织是社会有效治理的重要主体，发展社会组织是实现社会自我治理的有效途径。外来流动人口的城市融入是流动人口在城市中生活能力和生活秩序的构建过程。发展社会组织，培育流动人口城市生活的重要载体，搭建沟通平台，通过社会组织开展形式多样、内容丰富的社会活动，吸引市民和外来流动人口参与。在参与社会活动的过程中，逐渐建立起来对城市的归属感和对外来流动人口的认同感，生成相互之间良好互动的协作秩序。

（作者单位：中共浙江省委党校）