户外探险救援机制的行政法思考——以救援服务收费为视角

◎张涛 杨云善 晋淑宁 唐光超 李璇

户外探险救援机制的行政法思考
——以救援服务收费为视角

◎张涛 杨云善 晋淑宁 唐光超 李璇

近年来，户外探险安全事故频频发生，高成本的救援费用如何承担的问题引发了社会公众的热议。文章通过对我国目前户外探险救援机制现状的分析，比较有关国家、地区户外探险救援法制，基于“受益者负担原则”、“成本-价格原则”、“社会正义衡平原则”的分析，提出公共财政承担户外探险救援费用的有限性，应该推行强制登山客投保制度。

近年来，随着户外探险活动的增多，户外探险安全事故也频频发生，有关户外探险救援的问题也成为社会关注的问题。2015年10月2日，来自广西柳州、河池等地的17名“驴友”［旅友（英文：Tour Pal）谐音驴友，是对户外运动，自助自主旅行爱好者的称呼，也是爱好者自称或尊称对方的一个名词，因为驴子能驮能背，吃苦耐劳，所以，也常被爱好者作为自豪的资本之一。参见“什么叫驴友”，载《出版视野》2009年第2期，第39页。］自发组织进入广西长滩河自然保护区探险。长滩河自然保护区核心区域很危险，禁止游客进入。10月5日，探险队员在遭遇暴雨以后遇险，向政府请求救援。为了尽快救出遇险“驴友”，广西金秀瑶族自治县紧急出动100多名民警、消防员，派出200多名干部群众、40多名医生护士以及300多名后勤增援人员，出动80多台次各种车辆、冲锋舟，直接经济支出10万多元，最终救出了遇险的17名“驴友”。10月12日，当地相关机构以“未经批准进入自然保护区，违反《中华人民共和国自然保护区条例》”为由，决定给予17名“驴友”每人罚款1000元。［苑长军：“17名驴友野外露营时被困”，载《南国早报》2015年10月13日A1版。］此事经新闻报道以后，引起了社会公众的热议，其核心争论点就是救援费用该如何承担的问题。是否所有的户外探险救援费用都应该由政府承担？抑或是否所有的户外探险救援费用都应该由探险者承担？

本文正是在这样一个背景下，试图对我国户外探险救援机制进行研究。在对我国目前户外探险救援法制现状进行论述的基础上，对有关国家和地区的户外探险救援法制进行分析，为完善我国户外探险救援机制提供建议。

我国户外探险救援的法制现状

户外探险救援体系。户外探险救援最早开始于20世纪50年代的欧洲，最初只是提供简单的拖车服务，后来逐渐发展成为搜救探险者、提供医疗救助等。1995年，我国成立了卫生部国际紧急救援中心，其主要工作是组织协调管理规范医疗紧急救援业务，为台港澳同胞和境内外人士提供及时、便捷的意外伤害医疗紧急救援服务，这可以说是我国户外探险救援的雏形。目前国内的户外探险救援已经出现政府救援、公益救援和商业救援等三种结构性分类。［王玉松：“户外自助旅行救援法律问题研究”，载《政府法制研究》2013年第1期。］

政府救援。政府救援是以政府为发起主体，并面向任何旅游者所提供的救援服务。目前我国政府救援主要是由政府公安部门、消防部门、公立医院等部门机构来承担。1998年7月23日，广州市成立了第一家专业的旅游救援机构——广州旅游紧急救援中心，属于广州市旅游局下属的事业单位。目前很多地方政府已经将户外探险政府救援纳入了应急救援体系之内。

公益救援。公益救援是以民间公益机构为发起主体，并面向任何旅游者所提供的救援服务。2003年5月，以珠海登协山地救援队为代表的国内首批公益性户外探险救援机构成立了，该山地救援队是由珠海市登山探险协会成立的。2015年9月18日，该登山队改由珠海市公安局作为业务指导部门，经过珠海市民政局的审核正是注册为珠海市民安救援中心，民安救援中心下设专家委员会和民安救援队，其中民安救援队由快速反应大队、野外搜救大队、洪涝灾害救助大队、心理干预中队、无线电保障中队组成。

商业救援。商业救援是以商业性旅行救援机构为发起主体，主要面向本机构会员所提供的旅行救援服务或者向其他旅行者提供有偿救援服务。商业救援也是整个社会救助体系不可缺少的一部分，在我国，已经建立起良好的运作机制的商业救援机构近几年发展迅速，例如，中国延保救援集团、蒙迪艾尔、国际SOS救援中心、安盛救援、优普环球救援等商业救援机构，在户外探险救援中也发挥着重要作用。

户外探险救援法制。研究户外探险救援机制，还有必要对目前我国有关户外探险救援的法制现状进行梳理。目前针对户外探险救援并没有专门的法律法规进行规定，因此本文仅将密切相关的法律、法规、部门规章进行梳理。

法律法规：与户外探险救援有关的法律法规主要有2002年6月由全国人大常委会制定的《中华人民共和国安全生产法》、2007年11月由全国人大常委会制定的《中华人民共和国突发事件应对法》、2008年10月由全国人大常委会制定的《中华人民共和国消防法》、2009年8月由全国人大常委会制定的《中华人民共和国武装警察法》、2006年2月由国务院制定的《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》。

部门规章：与户外探险救援相关的部门规章主要有1990年2月由国家旅游局制定的《旅游安全管理暂行办法》、1991年8月由国家体育总局制定的《外国人来华登山管理办法》、1994年1月由国家旅游局制定的《旅游安全管理暂行办法实施细则》、1995年4月由国家卫生部制定的《灾害事故医疗救援工作管理办法》、2003年7月由国家体育总局制定的《国内登山管理办法》、2005年7月由国家旅游局制定的《旅游突发公共事件应急预案》。

通过对上述法律法规及部门规章的内容进行研究，笔者认为上述法律法规及部门规章多与灾害防治相关，与户外探险活动救援关联度不高。因此，笔者认为，目前有关户外探险救援的法律调整不具有针对性，换言之，从法律层面上来讲，目前关于户外探险救援处于空白状态，这也是造成目前户外探险救援费用的责任主体不明，而引发争议的原因。

户外探险救援费用承担机制

从国家层面来讲，由于户外探险救援没有专门的规定，因此，关于户外探险救援费用承担问题也处于空白状态。从地方层面来讲，目前关于户外探险救援费用的承担的规定也只有少数。2014年1月14日，新疆维吾尔自治区人民政府发布了《新疆维吾尔自治区人民政府关于加强户外运动安全管理的通告》，其中规定“被救助者接受救助后，应当承担相应的救助费用”。2015年10月19日，四川省人民政府制定通过了《四川省登山管理办法》。该管理办法第29条规定：“登山者有下列情况之一的，应当依法承担相应责任；接受相关组织和机构的救助后，应当支付应由个人承担的费用：（一）未经批准擅自开展海拔3500米以上山峰登山活动；（二）违反有关法律法规及安全警示规定从事登山活动；（三）对采取的暂时限制、安全防范和应急处置措施等不予配合。”该规定所体现的即就是户外探险因探险者个人过错引发灾害，探险者应该承担户外探险救援自己应该承担的费用，换言之，则就是公共财政承担户外探险救援费用的有限性。

基于“受益者负担原则”的分析。基于法治原则，侵害人民自由权利的行政行为，需要有法律的根据存在，才能确保行政行为的合法性。除此之外，实际上行政行为还受其他诸多限制。其中一种限制乃是行政行为所需费用的问题。公共部门的规范不断扩张，与公共服务提供逐渐多样化，一般性税收已经接近饱和，为了促使资源合理分配运用，避免用大多数人的税收去服务少数人，我国台湾地区有学者认为“要求因公共财的供给而享有利益之人，负担公共财之成本费用”。此种见解被称为“受益者负担原则”。［参见张则尧：“使用者付费、受益者付费及污染者付费之概念及其适用”，载《行政管理论文选辑第6辑》，1991年12月，第547页。］受益者负担制度是从古罗马时代就开始运用的一种公用负担制度， 但其定义至今尚未确定。因此，根据各时期政府的不同，可以说被任意的解释。［江利红：“日本受益者负担制度研究”，载《四川农业大学学报》2007年6月第25卷第2期。］受益者负担原则其所建立的理论基础是“特别受益”应该由“特别负担”来补偿。在日本，受益者负担原则有被强调的倾向，如道路、下水道等公共设施、行政服务及社会保险等所谓的公共财，渐渐以受益者负担费用的形式取代税负担。［参见山崎正：《现代行政的新展开》，劲草书局1993年第1版，第271页。］对于特定公共服务的特别受益者，在其受益范围之内，应该以分担金、手续费等形式承担相应的费用。

基于“成本-价格原则”分析。经济学上成本与价格的概念在于帮助经济主体在面临抉择时，正确且明确地判断各种行为所衍生的损失与利益，而能帮助决策者做出最符合经济效益的判断，并进而达成经济均衡的状态。然而实现法律正义时，是否应该考虑现实成本与价格之间的问题。［胡天赐：“行政执行上征收执行费用之立法政策评析”，载《月旦法学杂志》2004年11月第114期。］大致言之，法律以实现正义为旨趣，因之其干涉社会生活，自以正义所认为必要为限。如果某类事项依照其性质及其发生的频繁情形，与共同生活密切相关，如果不加以规制，则无法维持公平，无法增进社会大众的福祉，法律当然不会弃之不顾。而如果一旦纳入法律的调整范围，则成为法律关系，归入法律秩序的世界。法律关系具有法律所赋予的效果，此种效果的主要部分，就是权利义务，这是法律关系的核心。［韩忠谟：《法学诸论》，韩忠谟教授法学基金会1997年版，第144～146页。］通常所谓法律制度，不但是那些成为抽象种类概念的法律关系的集合，而且是法律关系的定型，针对实际社会生活而发挥调整作用。在私法领域中，成本与价格在正义的实现程序中原则上扮演者不可或缺的角色，例如民事诉讼程序中，原则上应该缴纳诉讼费，如果不缴纳诉讼费，那么人民法院可以不进行实体上的裁判，而直接按照程序不完备驳回原告的诉讼请求。然而在公法领域中，由于公民权利意识的觉醒，社会公众对其日常生活诸多事项及权利行使，皆请求国家为积极的给付与保证。此种情形的急剧扩张，带来的不利影响是国家的支出剧增，导致国家财政恶化，行政资源浪费。因此，从制度设计上考量，对于因可归责于自身而造成国家资源浪费的“原因者”，促使其负担必要的费用，也是实现社会公平正义并解决政府财政问题的一套机制。

基于“社会正义衡平原则”的分析。在过去的很长一段时间，基于国家保障人民生命财产安全的宪法义务及职责，无论从国家的渊源及任务观点，抑或现行若干国家法的规定，户外探险搜寻救助是各国的当然任务。既是政府本身任务与职责，且基于社会公义及人道主义，对于户外探险搜寻救助任务进行所产生的费用，本应该由政府部门负担，而不是由受难者负担。然一如前述，近年来，某些个人冒险及追求刺激行为确已造成庞大的社会成本负担。对此，以美国为主的某些欧美国家，除加强搜救相关经费预算及人员训练外，也开始逐渐对这种类型的个人冒险行为所导致的社会成本，部分转嫁由冒险者自己负担的做法。因此，这种制度的目的在于提醒社会大众不要“明知山有虎，偏向虎山行”，一定要珍惜自己的生命安全。户外探险搜救所需要的有形与无形的社会成本当然属于公共资源，但是因为个人的过错而使这些公共资源浪费在本可避免的状况中，最后又让全体纳税人来共同承担，实在是有违社会正义衡平原则。

有关国家、地区户外探险救援费用承担机制

美国。在美国，户外探险运动兴起的时期较早，因此所引发的各种户外探险事故也很多。为了应对户外险情，美国建立了一套完整的救援机制。在美国，户外探险救援是由一些国家公园内的专业团队和其他地方的志愿者团队负责的。而这些志愿者队伍往往是山地救援协会（Mountain Rescue Association ，MRA）成员。美国山地救援协会成立于1959，是美国成立时间最早的搜救协会，在国家突发事故管理系统（National Incident Management System，NIMS）的指导下，实现了美国户外救援的标准化发展。美国山地救援协会主要负责搭建救援框体系，认证会员队伍，促进登山安全教育，提供一个关于山地搜索和救援技术、设备和安全信息的发展和交流的平台，代表会员团队向需要救援的群体提供服务。［参见美国山地救援协会官 网：http：//mra.org/about-mra/mrahistory/，访问日期：2016年8月24日。］美国山地救援协会的会员队伍提供救援服务后，获救者是不需要支付费用的。美国山地救援协会认为，如果遇险者在得知其将要为救援服务支付费用，那么他们有可能会延迟提出救援的请求，直到情况变得十分的糟糕，而这将不利于保护遇险者的生命安全，也会使救援工作变得更加的复杂和危险。

近几年，由于“高成本、高风险”的户外救援事件不断发生，美国有5个州通过法案，允许收费救援，其立法理由为公共税收基金不应该为救援“不负责公民”（irresponsible people）埋单，包括加利福尼亚州、夏威夷州、爱达荷州、新罕布什尔州和俄勒冈州。这些州的法律允许户外救援组织或者机构在向遇险者提供救援服务后，收取一定的救援费用，主要包括以下情形：遇险者明显违反法律的规定（俄勒冈州）；遇险者擅自进入明确禁止进入的区域（爱达荷州和加利福尼亚州）；遇险者对自己的行为没有尽到合理审慎义务，故意实施危险行为的（俄勒冈州和夏威夷州），［Athearn， Lloyd （19 May 2005）. "Climbing Rescues in America： Reality Does Not Support 'High-Risk， High-Cost' Perception" （PDF）. The American Alpine Club.Retrieved 25 January 2010.］如下表：

台湾地区。我国台湾地区于2000年7月19日制定了“灾害防救法”，并于2002年5月29日第一次修正，增列第39条之1：“违反第三十一条第二款规定遭遇危难，并由灾害应变中心进行搜救而获救者，该中心得就搜救所需费用请求支付之。前项请求支付之执行机关、时机及程序之办法，由内政部会商有关机关制定之。”2002年7月9日，台湾地区“内政部”依据“灾害防救法”原第39条之1授权，制定了“灾害搜救费用缴纳办法”，并于2008年进行了修正。

“灾害搜救费用缴纳办法”全文一共7条，依据该办法的规定，搜救费用收取的成立要件主要有以下几点：需要各级政府成立灾害应变中心后，并由指挥官在灾害应变范围内，依权责所发布的划定警戒区、指定警戒区域、水域、空域高度的限制或禁止处分；做出收费行政行为需要经一定的公示程序，即应该公告并刊登政府公报、新闻报纸、利用电信网络传送或其他足以使公众得知的方式揭示；需要违反前述规定，遭致危难，并由各级灾害应变中心搜救而获救所产生的搜救费用。搜救费用缴纳处分相对人为二人以上的，搜救所需费用平均分担。如果有可以归责的第三人，则由该第三人负担二分之一，其余二分之一由获救者平均分担。遇险者违反情节轻微或者有特殊原因的，可以减轻其应该负担的费用。［台湾地区“灾害搜救费用缴纳办法”。］

完善户外探险救援机制的思考

考察其他国家和地区有关户外探险救援机制的法制现状，对于完善我国户外探险救援机制可以提供借鉴和参考。

加强完善户外探险救援体系。亦如前述，目前我国对于户外探险救援体系还是主要依托于传统的政府救援，即依靠公安、消防等部门的通力合作开展救援活动，仍然只是将户外探险救援作为一般的事故救援来对待。由此带来的问题有：一是对于户外探险救援缺乏一套专门的机制，再加上户外探险救援具有其不同于一般事故救援的特殊性，使得其救援工作的开展更加复杂化。二是由于没有厘清户外探险救援与一般事故救援的界限，也尚未建立起不同类型的户外探险救援，如有偿救援等，使得当出现“高成本、高风险”救援时，就引发了救援费用承担的问题。通过对以上国家或者地区的考察，户外探险救援都已经纳入到国家的应急救援体系，但与此同时国家并不是“大包大揽”，而是通过税收减免、财政补贴、人才培养等措施来扶持救援机构。台湾的山难救助协会虽属社会团体性质的机构，但其与政府有非常密切的关系，直接受“行政院内政部”的领导。同时政府也出台法律，为户外探险救援费用分担提供了法律依据，如台湾地区的“灾害搜救费用缴纳办法”。

推行强制登山客投保制度。建立强制登山客投保制度可以进一步完善搜救费用承担机制，保险范围包含搜救费用的支付理赔。一方面避免国家财政因为高成本、高风险的搜救费用支出，造成财政资源的浪费；另一方面为避免因灾受困人员为了逃避高昂的救援费用，而延误搜救时机，造成伤亡。在日本，登山客在入山前需要购买“山岳保险”，“山岳保险”包含了人身意外险和救援险，一旦出了事故，则由保险公司进行救援费用的赔偿。在欧洲很多国家，户外探险救援费用的分担都由保险公司来承担，保险公司专门针对各类不同的户外探险运动设立了特别险种，而探险者在进行各项探险活动前，购买相应的保险也成为了一种常识。

（作者单位：中国政法大学）

中国政法大学2015年硕士创新实践项目：户外探险救援机制的行政法思考——以救援服务收费为视角，项目编号：2015SSCX009。