政府采购项目融资

◎许斌 朱怡

政府采购项目融资

◎许斌 朱怡

今年以来，政府采购作为重要的供给侧结构性改革措施被推上历史舞台，政府背景的项目融资出现了新的变化，本文从银行授信评估角度，对地方政府采购项目融资变化及融资主流方式进行了分析，并提出思路和建议。

地方政府背景项目融资新变化

在新《预算法》的基础上，国务院相继出台了多个政府背景项目投融资指导办法,主要体现了三个变化：

公共投资公平负担理念之变。完善财政投入及管理方式，在代际公平原则理念之下，改变过去当期政府过度融资状况，使当代人和后代人之间在受益期公平地分担公共资金投入，平滑年度间财政支出波动，从而有效防范和化解政府性债务风险。

政府性债务化解方式之变。鼓励引进社会资本参与融资平台存量项目改造，在新建公共服务项目中，逐渐增加使用政府和社会资本合作模式的比例。由于发行政府债券约束强且规模小，难以满足地方城镇化建设投资需求，政府采购模式被寄予厚望。

政府投融资平台转型之变。平台公司向产业投资、城市运营等领域拓展，可以引入政府采购机制，改造成地方基础设施的建设和经营机构，甚至是专业的政府采购供应商或政府购买服务的承接主体，还可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。

政府采购项目融资特点

对政府与社会组织关系的定位。政府通过公共资本和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，将竞争机制引入了公共资本领域，社会资本的利润追求和公共部门的公共福利追求在项目合作中共同实现。

强调私人部门投资。政府要退出项目初始投资，由社会资本来负担项目的建设投资，通过政府向项目提供的公共服务支付购买费用来回收私人部门前期建设投资及运营费用。

项目运作流程多样化。政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，需执行政府采购政策。一般有BT(建造-移交)、DB(设计-建造)、DBO(设计-建造-运行)和EPC(设计-采购-施工)等模式。

PPP模式是政府采购的一种实现形式。所有PPP项目都要经过识别、准备、采购、执行和移交等政府采购环节进行运作。

政府采购资金具有财政公共属性。“政府采购”必须要有财政资金的投入，必须纳入政府部门的预算管理。政府采购所形成的债务必须体现为政府负债。

当前政府采购项目授信评估存在的问题

项目业主为政府背景公司

从目前政府对项目的运作来看，即使是鼓励社会资本进入的PPP项目和政府采购项目，部分项目业主仍为政府背景公司为主，投资主体通常由本级或下级政府背景公司出资设立或者私营企业仅有象征性出资，其实质是翻版的政府融资平台。

项目要件合规性难以把握

一是项目要件业主不一致。政府项目土地多为划拨用地，无法将该土地划拨至政府不占主导地位的项目公司，造成用地手续与项目公司名下的立项、环评、规划等手续主体不一致。

二是项目要件完整齐备性。各地政府操作规范程度不同，项目需取得列入各级政府集中采购目录或政府购买服务指导性目录的公示信息、项目实施方案、政府招标方案、合作合同、服务协议、保函等要件不齐备。

负债资金杠杆加大。产业基金、股权收益类理财产品一般会作为项目资本金投入，退出期限通常与项目贷款资金还款期限存在错配，其实质是债务性资金，扩大项目负债资金杠杆。

项目还款来源难以判断。一是项目还款来源与借款人及项目本身完全分离。二是政府采购合同的超长期限不能对应中期财政规划，纳入未来年度财政预算支出的刚性约束力有待商榷。三是采购内容不断增加，可能出现流动性风险。四是财政预算收入作为还款来源的项目，政府偿债能力受多重因素影响，超长期限难以评估财政还款能力。

可研报告真实性存疑。部分借款人申报项目总投资存在明显虚高，可能将贷款资金挪用于其他用途。

风险缓释措施弱化。项目中政府出资比例的减少使得政府往往在项目中不再承担担保责任，同样社会投资者也通过项目公司的有限追诉权来实现风险剥离，为项目提供额外的担保的意愿较弱，而多数项目的公益性也决定了其无法提供有效抵押。

政府采购项目授信评估建议

项目评估重点

根据项目在投融资主体、运作方式和还款来源等方面的变化，针对政府采购项目的特点，应注意以下四个方面：

评价供应商资格，核实承接主体合法性。除按照政府采购法律规定的承接主体或供应商资格条件外，应重点对原融资平台公司进行资格审核，防止通过融资平台公司采取保底承诺、隐形担保、回购等方式举借政府债务导致监管风险。

评价政府采购流程，核实采购行为合规性。重点审查行政审批文件的完备性、采购主体是否取得授权、采购内容是否已列入同级政府集中采购目录或购买服务目录、是否通过政府采购法等有关规定方式进行采购。

评价承债主体的项目承接能力，核实完工可靠性。重点审查承接主体是否具有项目投资经验和相关行业的经营经验、承接主体是否具有出资实力。

评价财政承受能力和政府履约能力，核实还款确定性。重点判断项目主办政府和财政部门的行政层级、审查政府债务率、负债率，存量债务履约、上级财政的债务总量控制情况，并了解当地政府的信誉记录和信息透明度。

项目授信评估方法

授信评估调查内容

市场分析

区域经济环境。了解区域所辖土地面积、人口及增长情况、主要经济结构和特色、项目有关的产业发展等情况以及区域未来发展规划，判断项目的外部条件。

地方政府实力。可通过政府行政层级、经济实力、财政实力、财政质量几个方面综合评价，除历史情况外，还需考虑中期财政规划内容。

政府承债能力。参考《政府性债务审计结果》中的债务负担情况指标，重点计算近三年政府债务率和政府总债务率，同时可辅助以下分析指标：

总体来说，在我国城市化和工业化快速发展的经济起飞阶段，政府投资对于加速城市公用事业建设和城乡一体化建设，改善民生环境，建立和谐社会发挥着极其重要的作用。随着政府转变职能、创新管理、深化改革的推进，地方政府投融资机制正发生着重大变化，银行授信评估要在融资主体合规、项目程序合法、投融资结构合理的前提下，深入研究分析政府采购项目融资模式创新，按照穿透原则，切实防范监管风险、法律风险、用途风险。

（作者单位：中国建设银行股份有限公司重庆市分行）