聚焦2021年中央一号文件： 为乡村振兴插上翅膀

武凤珠

山东省东营市垦利区永安镇，稻田上绘出“乡村振兴”图案。

2月21日，2021年中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》正式发布，为广大农民群众送上牛年新春的“政策大礼包”。

2021年，是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的一年。建设社会主义现代化国家，农业农村现代化是“基石”。2021年中央一号文件明确指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务、最广泛最深厚的基础都在农村。新的一年，我国的“三农”工作在稳住农业基本盘的同时，不仅要通过补齐农业农村短板弱项、推动城乡协调发展，解决好发展不平衡不充分的问题，而且要通过扩大农村需求、畅通城乡经济循环，挖掘构建新发展格局的“三农”潜力。

“振兴乡村，不能就乡村论乡村，必须走城乡融合发展之路。构建新发展格局，畅通国内大循环，确保国内国际两个循环比例关系健康，最关键的还是推进乡村振兴和新型城镇化双轮驱动，促进城乡经济循环。”中央农村工作领导小组办公室主任、农业农村部部长唐仁健强调。

保障粮食安全，推进农业现代化

粮食安全是国之大者！悠悠万事，吃饭为大。粮食供应，关乎国家安全;保障国家粮食安全，耕地保护是关键。

2021年，守住18亿亩耕地红线不动摇，依然是我国耕地保护的基本方针。“18亿亩耕地红线要严格保护。这不仅是政策基调，也关系到社会稳定。”中国宏观经济研究院产业经济研究所副所长姜长云说。

“土地是自然和人文过程的资源综合体。就耕地而言，仅仅考虑面积不足以保障我国的粮食安全，还应当考虑气候、肥力、人地协调等多方面的因素。”中国社会科学院生态文明研究所研究员郝庆认为，未来我国应当继续实施严格的土地用途管制制度。

严格的耕地保护政策，使我国的粮食产量连续6年稳定在1.3万亿斤以上。粮食播种面积保持稳定、产量超过1.3万亿斤，是中央一号文件对2021年我国粮食生产的要求。“自2015年我国粮食产量突破1.3万亿斤以来，几年间，我国的粮食生产一直维持在高峰水平。”国家发改委产业经济与技术经济研究所农村经济研究室研究员蓝海涛表示。

即使粮食连年丰收，生产依然不能放松。2021年，我国的粮食和重要农产品供给保障能力、粮食质量都要继续提升，农业绿色发展、现代农业经营体系建设也要持续推进。中央一号文件提出：建设国家粮食安全产业带，深入推进优质粮食工程，持续推进化肥农药减量增效，鼓励发展多种形式适度规模经营。

“同样的耕地面积，农业经营规模越大，使用的化肥农药越少、效率越高。”中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英认为，推进农业规模经营不仅有助于农业绿色发展，而且可以提升玉米、小麦等大宗农产品的安全度。

农业现代化，是农业经营方式的现代化，也是农业生产装备和人才的现代化。2021年，我国要坚持农业科技自立自强，通过建设创新基地平台、推行科技特派员制度等强化现代农业的科技和物质装备支撑。

插上科技的“翅膀”，才有农业现代化的“腾飞”;创新基地、科技装备与农业相结合的过程，也是引导创新人才、科技人才入乡村的过程。中央一号文件提出：吸引城市各方面人才到农村创业创新，参与乡村振兴和现代农业建设。“乡村振兴的关键在于人才，引导适合到农村创新创业的人才回归农村，这也为城市市民到农村创业提供了机会和途径。”姜长云认为。

农业生产，种子是基础;农业现代化，种子更要“现代化”。2021年，我国要打一场种业“翻身仗”：建设国家作物、畜禽和海洋渔业生物种质资源库，支持育种基础性研究和重点育种项目，促进种业育繁推一体化发展。

中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智说：“相比发达国家，我国整体种业的研发水平仍然存在一定的差距，因此要加强种业基础研究，将生物技术、信息技术、大数据技术等新技术与种业研究相结合。建设种质资源库，以前我们主要强调种植业和畜牧业，渔业提得较少，而今年的中央一号文件将海洋渔业列入其中，这是我国从海洋大国向海洋强国转变的要求。在对种业产业体系的部署中，推广体系的建设是我国长期以来没能解决的，今年的中央一号文件对此作出强调，便是要解决‘最后一公里的问题。”

浙江省杭州市臨安区，柏油路通到农民家门口。

保护耕地，是保护农业生产的根本;引进科技装备和科技人才，是实现农业现代化的内在要求。粮食安全有保障，国泰民安便有了牢固的“压舱石”;在全面推进乡村振兴的过程中，伴随农业现代化稳步推进，我国城乡居民的收入差距逐渐缩小，乡村发展的不充分、城乡发展的不平衡也终将迎刃而解。

构建现代乡村产业体系，以产业促增收

乡村振兴，是乡村产业、人才、文化、生态、组织的全面振兴。在产业、人才、文化、生态、组织的“五位一体”中，无论党中央、国务院2018年印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》还是今年发布的中央一号文件，都将“产业”排在首位。

2021年，我国将继续构建现代乡村产业体系，依托乡村特色优势资源打造农业全产业链。“特定的区域有特定的环境，特定的环境能生产特定的产品，特定的产品可以用于特定的功能。我们要把各个地方农业的价值、农产品的功能，甚至背后特定的文化渊源挖掘出来。”谈及乡村特色产业发展，中国（深圳）综合开发研究院北京事业部副主任王东升表示。

构建现代乡村产业体系、打造农业全产业链的过程，也是实现农村一二三产业融合发展的过程。中央一号文件对此作出部署：立足县域布局特色农产品产地初加工和精深加工，开发休闲农业和乡村旅游精品线路。

多位专家表示，发展休闲农业或乡村旅游业，要求村庄具有特殊的优势条件。王东升指出，适宜发展旅游业的乡村应当具备两个要素：资源有独特性，区位要好。“能够发展旅游业的村庄需要具备3个条件：距离城市较近;靠近世界文化与自然双重遗产、5A级景区等大型旅游目的地;具有政治优势，可以发展红色旅游。”北京大学城市与环境学院旅游研究与规划中心主任吴必虎说。

农业现代化，不仅是农业生产的现代化、农村产业体系的現代化，也包括农业功能的现代化。中央一号文件提出：充分发挥农业产品供给、生态屏障、文化传承等功能，走中国特色社会主义乡村振兴道路。

农业的文化传承功能与中国特色，突出体现在我国独特的农业文化遗产中。比如，位于云南省红河哈尼族彝族自治州的红河哈尼梯田是一项被列入世界遗产名录的文化遗产，有许多外国人都慕名前来参观，但是因为周围全是山区，乘坐汽车要辗转很长时间，可达性有待提升，所以限制了当地特色旅游业的发展。“发展乡村特色产业，将农业资源由产品转化为商品，实现城市与乡村间的连通十分重要。”中国国际经济交流中心产业规划部城镇化处处长马庆斌说。

当下，我国农村的脱贫攻坚目标任务已经如期完成，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接成为2021年“三农”工作的重心之一。中央一号文件提出，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，接续推进脱贫地区乡村振兴。

河北省南和县郝桥镇前西村，农民正在使用机械设备为麦田喷洒农药。

马庆斌认为，通过发展产业帮助农民持续增收致富，是实现农村居民收入稳定增长的根本。“经济性收入是农民收入的基础。随着互联网和物流系统的发展，未来乡村的产业一定要适应信息化、市场化的变化趋势。城市群或都市圈以外的乡村可以更多地为国家粮食安全作贡献，城市群或都市圈内的乡村产业则要更多地服务于所在区域的经济发展。通过连通线上与线下、城市与乡村，使城乡之间逐渐从有差距变成差异化发展。这样一来，乡村振兴就有望实现了。”

推进乡村建设，让村庄更宜居

乡村建设，是实现乡村振兴的必由之路;建设社会主义现代化国家，农村现代化不能落下。中央一号文件提出，把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。

“以前，我们通常认为农村是一个提供初级产品的、在城乡关系生态系统中处于附属地位的角色。实际上，现在的农村已经不再是单纯提供农产品的附属角色，它应该作为一种新的形态参与到整个经济社会发展的系统中。”中国宏观经济研究院社会发展研究所副所长常兴华说。

新时代的乡村建设，是村庄规划的基本覆盖，是基础设施建设的日趋完善、公共服务水平的稳步提升，也是人居环境的更宜居、更美好。

村庄规划与城市规划不同。我国的村庄规模不一、各有特色，村庄规划必须在保留特色的基础上，因地制宜编制。中央一号文件提出，明确村庄布局分类，编制村庄规划要立足现有基础，保留乡村特色风貌。

天津市蓟州区委常委、常务副区长秦川有24年的规划师从业经历，他介绍，蓟州区的乡村规划以“三级四规”为统领，基本实现了村庄的规划全覆盖。“‘三级即区级、镇级、村级，‘四规即土地利用规划、城市建设规划、公共服务设施建设规划、产业发展规划四项规划合一。蓟州区把村庄规划分为两类：发展思路和目标非常明确的村庄做详细规划;多数村庄则做控制性规划。用一张图、一张表把控制的内容讲清楚，有了计划以后再落实详细规划。”

规划有城乡之别，基础设施建设则不应区分城乡。“高速公路不可能只通到城市不通到乡村，机场也不可能只辐射城市不辐射乡村。基础设施建设本身就有城乡一体化的特征。”中国财政科学研究院原副院长白景明说。

道路建设，是2021年我国乡村公共基础设施建设的重点。中央一号文件明确，实施农村道路畅通工程，加强农村资源路、产业路、旅游路和村内主干道建设。

“我国城乡基础设施建设的特点是，政府在其中起到决定性的推动和引领作用，政府的投入规模在不断加大。公路预算是政府财政投入基础设施建设资金的一个重要方面。政府资金实力的不同，导致了基础设施建设的差距。不同省份间政府财政在公路预算上的差距最多可以达到10倍。”白景明强调。

广东省廉江市，美丽乡村建设初见成效。

乡村道路建设，投资多、收益少。中央一号文件提出解决方案，继续通过中央车购税补助地方资金、成品油税费改革转移支付、地方政府债券等渠道，按规定支持农村道路发展。“政府财力相对较弱的省份，基础设施建设主要依靠中央转移支付，中央转移支付中用于基础设施建设的‘大头资金都投入了交通领域。目前，我国已经放开政府和社会资本合作建设城乡基础设施的‘口子，未来5年，这种投资方式的占比或许可以达到10%。”白景明说。

“要想富，先修路。”2021年巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴，我国不仅要完善交通基础设施，还要继续搭建通往乡村的信息“道路”，建设信息通信基础设施。“根据我的观察，如果一个村庄有较好的信息网络，村庄和村民的发展都会更好。在信息化、网络化的今天，城乡市场的连接有了一种新的模式。我们应当加强农村的信息化建设，搭建起连接城乡人才、技术等社会资本的网络。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任邱爱军说。

乡村基本公共服务水平的提升，以城乡基本公共服务均等化为目标。中央一号文件明确，建立城乡公共资源均衡配置机制，强化农村基本公共服务供给县乡村统筹，逐步实现标准统一、制度并轨。

“当前，我国乡村的公共服务投入相对不足，公共服务设施建设相对薄弱。大量优质公共资源聚集在城市，很难下沉到农村。”清华大学中国发展规划研究院执行副院长杨永恒认为，为更多村庄联网等乡村的数字化、智能化建设，是“打通”城市公共资源与乡村公共资源，引导城市优质资源下沉到鄉村的有效举措。

“乡村联网以后，农民就可以通过网络接触到优质的教育资源、电影资源等。因此，未来我们应当加强乡村的数字基础设施建设。”杨永恒说。

乡村振兴，是要使农民过上更富足的生活;乡村建设，为了农民生活更便捷、家园更宜居。2021年，包括农村厕所革命、水体和垃圾治理等在内的农村人居环境整治提升五年行动将正式启动实施。厕所改造、垃圾处理等都是乡村的“老大难”问题。预计到“十四五”末期，广大农民家中不会再有旱厕，将全部改造成卫生厕所。

乡村建设，改善的是环境，获益的是农民。中央一号文件提出，乡村建设是为农民而建，要因地制宜、稳扎稳打，不刮风搞运动。以人为本建设乡村，这也是我国全面推进乡村振兴的应有之义。

深化农村改革，推动城乡融合

全面推进乡村振兴，立足点在农业农村，着眼点在城乡融合。中央一号文件提出，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。

“城乡一体化发展，马克思在很早以前就提出过，这是人类的理想。最近几十年来，我国也一直在努力。城乡融合发展是我国发展的重大目标，我国的城乡一体化发展正在实现中。”中国经济体制改革研究会副会长、国民经济研究所所长樊纲说。

“所谓融合就是打通，就是不再划定各种界限，大家在一个体系下共享土地、就业、社保、教育等各种资源，无论是什么身份，都能得到均等化的服务。”樊纲表示。

实现城乡要素的平等交换、双向流动，连通是前提条件，制度是根本保障。中央一号文件提出，深入推进农村改革，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，规范开展城乡建设用地增减挂钩，保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权……

土地制度改革，是2021年农村改革的重心。“由于大量的农村人口进入城市，尽管目前我国生活在乡村的人口已经下降到全国总人口的50%以下，但是农村建设用地的存量却达到了城市建设用地的两倍以上。”清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明说。

释放出农村闲置土地资产的活力，乡村振兴才有内生动力。中央一号文件提出，完善盘活农村存量建设用地政策。“要赋予集体土地和国有土地同等的权利，实现城乡土地同地同权同价。”蔡继明表示。

盘活农村存量建设用地的过程，也是释放乡村投资和消费潜力的过程。专家认为，目前我国约有1亿的中产阶层群体，这一群体未来或许可以达到5亿人;中产阶层有居住在城市郊区的需求，如果能够盘活城市附近的农村建设用地发展居住式旅游，便可以引导城市市民下乡投资和消费。

有了城乡要素流动的顺畅，才能有国内大循环的畅通;我国要扩大内需，乡村有广阔的空间。中央一号文件提出，改造提升农村寄递物流基础设施，推动城乡生产与消费有效对接;完善农村生活性服务业支持政策，发展线上线下相结合的服务网点，满足农村居民消费升级需要，吸引城市居民下乡消费。2021年，乡村将成为我国扩大消费的重要战场，伴随城乡基础设施一体化、公共服务均等化的推进，大量投资也正在等待落地乡村。

从城市人才进入乡村到乡村产业服务城市，从城乡基础设施一体化到实现城乡要素双向流动，全面推进乡村振兴与推动城乡融合发展不可分割。国务院参事、清华大学公共管理学院教授施祖麟认为，城乡一体化融合发展本质上是对达到城乡地位平等、开放互通、优势互补、共同繁荣、和谐发展的经济社会发展水平和状态的理论概括;它以破除城乡二元结构、缩小城乡差距为目标，以深化城乡配套机制改革为动力。

中央一号文件提出，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。强化以工补农、以城带乡，投入更多的资源和力量优先发展农业农村，确保农业农村在现代化进程中不掉队、同步赶上来，才能让全社会共享乡村振兴的成果，实现城乡共同繁荣。