论京津冀区际生态补偿制度的构建

沈玲

Point

京津冀生态坏境面临危机，传统的生态补偿属于纵向的补偿方式，由于补偿主体单一，区域内经济发展水平及补偿负担不平衡，京津冀生态补偿面临困难和压力，京津冀协同发展中生态补偿成为重要内容。京津冀区际生态补偿制度属于横向的生态补偿，在“受益者补偿”原则的基础上，制度主要实现京津冀区域范围内不同功能区之间的生态补偿，包括对自然环境损坏的补偿和对人的补偿。补偿主体以政府为主导，社会其他主体为有益的补充；综合采用行政计划与市场化的补偿方式，探索异地开发的生态补偿公司模式；结合京津冀的现状，以水资源的补偿为重点领域，通过区际生态补偿促进流域经济发展。京津冀区际生态补偿制度的构建还需要解决资金不足等问题。

1、京津冀区际生态补偿制度建立的必要性

京津冀的生态环境问题十分突出，究其原因，是由于几方面的不平衡造成的。首先是经济发展与生态环境保护不平衡。随着经济发展，人口的增多，生态环境的负担越来越重，出现了环境对人类的报复。其次是生态环境保护与生态环境受益不平衡。由于生态环境的准公共物品属性，进行生态环境保护具有明显外部性的特点，出现了“搭便车”和“公地悲剧”的情况，自主进行生态环境保护的意愿不高。此外，还存在着经济发展水平与生态环境保护投入的不平衡。河北的张家口、承德、保定和沧州等城市是京津冀平原地区的生态屏障、城市供水水源地、风沙源重点治理区，却成为环京津贫困带。据社科院2006年发布的((国家区域发展蓝皮书)河北省环京津贫困带人均GDP、县均地方财政收入仅为京津远郊区县的1/4和1/10。这种生态系统服务的提供与受益在区域空间上的差异及其投入不对等，导致不同区域在生态环境利益分配上的严重失衡，打击减弱了生态系统服务价值的提供者保护生态环境的积极性。因此，有必要通过区际生态补偿方式来调整生态服务提供者与受益者之间的环境利益关系。

2、京津冀区际生态补偿制度的理论基础及整体建议

2.1 理论基础

其一，环境生产要素理论。2009年，李利军在《环境生产要素理论研究》一文中提出，环境生产要素是指把传统生产要素理论中忽略的环境中非物的能力部分内化到生产要素中，使之与土地要素并列，成为两大类生产要素中“自然”要素种类的第二个成员，与“人类”要素种类的三个成员一起，作为第五种生产要素。并且，在依据环境生产要素理论开展了生态补偿的市场化机制研究。李利军的《环境生产要素理论研究》是在国内外首次建立起环境生产要素理论的框架体系，是环境生产要素理论重要的研究成果。国内部分学者提出的生态资本理论，本文认为与环境生产要素理论非常接近，两者都将自然资源引入社会生产经营范围，体现了生态环境的有价性。

其二，产权理论。西方产权思想起源于外部性。外部性问题是西方经济学争议较多的问题之一，存在着许多不同的问题解释和治理对策。庇古税、科斯定理是国内学者运用较多的观点，庇古认为通过征税和补贴的办法可以实现外部效应的内部化。巴泽尔进一步发展了科斯的产权理论，巴泽尔在《产权的经济分析》中提出，如果交易成本大于零，产权就不能被完整地界定。产权不是对资产本身而是对资产属性的所有，而资产属性多不可数，也不全知，所以，对资产的产权不可能“完全拥有”，当然也不会“不被拥有”，而只能是处于“部分拥有”这种“中间状态”。产权只能相对的渐进的界定。在独特的产权研究基础上，巴泽尔的企业理论和国家理论也独树一帜。

其三，系统化理论。系统是有由若干要素组成的具有新的功能的有机整体，系统中的各要素之间即相互区别又相互联系。系统要素具有独立要素不具有的功能，整体的功能不是各个要素功能的简单加总。京津冀的生态环境是一个系统整体，各地市之间互相依存、互相影响，发挥不同的作用；据资料显示，北京属于海河流域，境内分布有蓟运河、潮白河、北运河、永定可和大清河五大水系的各大支流。除北运河发源于北京市，其他四条水系发源于境外的河北、山西和内蒙古。北京生态系统的对外依赖性由此可见一斑。

2.2.1 构建京津冀多元化的横向生态补偿机制

区际生态补偿属于横向的生态补偿，与纵向生态补偿相比，横向生态补偿在中国几乎处于空白状态，而横向生态补偿机制的缺失，恰恰是造成我国许多地方环境保护进展乏力，生态破坏、环境污染难以遏制的主要根源，同时也严重影响了社会公平和资源配置效率。从以往京津冀生态补偿的实践来看，大都是中央政府主持下的纵向生态补偿，例如退耕还林工程和京津冀风沙源治理工程等，横向的生态补偿实践较少，并且没有建立起生态补偿的长效机制，为实现京津冀的协同发展，建立京津冀区际生态补偿制度势在必行。政府、企业、社会组织和个人都要参与到生态补偿实践中来，形成多元化的补偿机制。

2.2.2 水资源保护是京津冀区际生态补偿机制实施的重点领域

据有关学者研究，京津冀地区常年人均水资源量不足300m3，仅相当于全国的1/8，全世界的1/32，远远低于国际公认的人均1000m3的基本生存标准，属于重度缺水地区。而且，京津冀地区的水污染问题突出，进一步加剧了水资源危机。目前所采取的南水北调等措施能够缓解水资源紧张的局面，但是并不能根本的解决问题，加强京津冀区域的水资源保护和节约越来越紧迫。京津冀区际水资源生态补偿应建立区域统一的水资源利用与管理部门，充分考虑各地市不同的水资源分布和用水需求，协调安排水源地涵养和水权管理工作。

2.2.3 京津冀区际生态补偿制度的方式选择问题

综合国内外区际生态补偿模式来看，主要可以体现为国家行政计划手段和市场化的两种方式，前者有中央和地方两级的区别，后者即为市场交易的方式17。中央进行的区际生态补偿是采用横向转移支付的方式，对生态环境受益者征税，用以补偿生态环境投入较多的区域。地方政府间的补偿类似于市场交易的形式，但区别在于政府补偿的资金来源于财政，属于地方政府用地方财政收入购买生态资源的情况。市场化的方式主要有产权交易和我国的异地开发模式。1997年12月联合国气候变化框架公约参加国第三次会议制定了《京都议定书》，欧盟的排放交易方案(EU ETS)于2005年开始实施，欧洲的碳贸易市场也进入了快速发展时期。我国也正逐步建立和完善碳排放交易市场。异地开发则以我国浙江金华的案例为代表。鉴于上述模式，建议在京津冀地区建立的区际补偿制度应以政府财政补偿方式为主，并积极发展市场化的补偿模式。加快京津冀地区的产权交易建设，并鼓励有条件的企业和组织机构开展异地开发。

3、京津冀区际生态补偿制度实施的制约因素

3.1 资金不充足

目前生态保护投入来源主要为国家、省各类专项资金，而这些渠道的资金量和资金到位时间均不固定且受多种因素制约，无法进行长期、系统性的安排，难以形成稳定的环境保护投入保障机制。其投入方式也较为分散，难以形成有效的合力。应加快建立政府、企业、组织及个人多元化的投资主体结构，发挥政府投资的主体地位的同时，积极鼓励企业和私人机构投资。创新京津冀区际生态补偿的投资模式，对于具有收益的生态补偿项目，可借鉴项目投融资的模式，例如：BOT、PPP等模式。探索采用设立公益基金、发行彩票及专项生态理财产品的形式，引导社会闲散资金投入京津冀区际生态环境补偿，

3.2 立法不健全

经过30多年的发展，我国建立了较完整的环境污染防治法律体系，但在自然生态保护方而，面临着法律法规结构缺位的挑战，特别是对生态补偿等新的环境管理模式缺乏有效的法律保障。我国生态补偿的精神散见于多个法律条文中，只有《森林法》明确规定了在“生态补偿”的法律条文，且所有生态补偿的法律规定过于原则，缺乏下位法的具体规定。针对京津冀区域性生态补偿的法律则更少。另外，在京津冀的目前产业转移问题上，仅有个别学者提出绿色转移。在京津冀协同发展战略下，应同时加快生态补偿的法律制度建设。

3.3 合作机制不完善

京津冀开展区际生态补偿有利于改善该地区的整体环境质量，也有利于实现京津冀一体化的国家战略。目前，京津冀协同发展纲要划分了区域的各个功能区，并部署了产业转移等工作，然而，对于区域的生态补偿尚缺乏完善的制度安排，城市之间缺乏交流与合作。基于此，建议在京津冀一体化纲要的推动下，进一步形成京津冀区际生态补偿的顶层设计，鼓励开展区际的生态补偿，有关部门应协调组织进行关于京津冀区际生态补偿实践问题的研究，加快确定补偿方式、补偿标准、补偿价值量核算等具体内容，为生态补偿的开展奠定基础。