在开放中把国家金融安全放首位

丛亚平

近期越南出现金融危机的某些前兆，更加彰显出金融安全对国计民生举足轻重的影响。就此一些学者专家总结了金融开放的经验教训和做法。

沉重的教训

据中国社科院工经所副研究员杨斌介绍，阿根廷在发展中国家较早推行金融全面开放，允许外资控股本国银行，甚至主动出让银行国有股本。上世纪90年代，阿根廷加速金融自由化，1997年外国资本已控制了阿根廷银行的52%。接着阿根廷发生了金融危机，整个金融体系接近崩溃。短短一年内，阿根廷银行国有股本下降到33%，西方资本控制67%，阿根廷最大10家银行中有8家被国外资本控股。

在金融自由化之前的30年中，阿根廷经济有过快速发展，人均国民收入甚至超过原来的殖民地宗主国西班牙。外国资本控制阿根廷后，2001年金融危机带来的经济和社会危机，使阿根廷GDP下降到1997年的31%，减少三分之二还多。

当时，阿根廷中产阶级把钱存在外资银行以图保险，结果外资银行首先出逃和外移资金300多亿美元，大量中产阶级破产成为贫困阶层，数百万人失业，2003年贫困人口上升到总人口的60%。阿根廷本来完善的社会保障体系彻底崩溃，婴儿死亡率则从拉美的最低水平上升到最高水平，直逼最贫穷的国家。

阿根廷曾是拉美经济发展水平最高的国家，人均工资水平在拉美位于前列，但在成为“全球化楷模”之后，人均工资水平后来急剧下降到拉丁美洲的倒数几位。

北大中国与世界研究中心特约研究员杨松林说，值得注意的是，大多数新兴市场国家在金融开放之后都会出现金融风暴，外资突然出逃，股市楼市崩溃。而当政府想要挽救经济时才突然发现自己已无能为力，因为现代经济命脉已不是矿山和其他基础行业，而是金融。失去金融控制权，政府便缺少能力控制资本外逃以保障居民存款安全，也丧失了吸引外资、乞求外援的手段，因为在此前已经把国有资产卖了个一干二净，如今连抵押的东西都没有——而所有外资银行这个时候都突然强调全额抵押制度。国内民族资本在经济崩溃中不仅流动资本损失严重，而且所有存款都没了效用。当整个经济陷入极度困境时，恰好又为西方资本彻底操控这些国家的经济命脉提供了机会。

杨斌认为，国际资本逼迫发展中国家开放战略性行业，其中最核心的就是金融领域自由化，向外资开放银行业和证券市场，这样，国际金融资本就享有充分自由，能够不受约束地迅速流入流出，以其拥有的庞大资金和高超的拉高打低技巧，任意操纵金融、证券和外汇市场，炒作各种金融泡沫并谋取投机暴利，直接威胁发展中国家的金融体系稳定，从而给发展中国家的国民生活带来了毁灭性灾难。

据世界银行的统计，100多个发展中国家，在采用了美国推荐的“华盛顿共识”等金融自由化的方法后，从1980年到2000年，105个国家平均年经济增长只有0.8%。

即便是极力鼓吹金融自由化的美联储理事弗雷德里克·米什金也不得不指出：“尽管金融自由化值得追求，但在开放的过程中必须伴随一定的限制措施。可以肯定地说，金融自由化和全球化的步伐如果迈得太快，将带来灾难性后果。”

严防外资涉足金融业

允许外资控股本国银行这类事情大多只发生在少数新兴市场国家。而西方发达国家的银行却从未被外资控制，大都是由本国资本或国有银行控制着。英国是较早的国际金融中心，没有人能控制英国银行；法国最大的10家银行中有8家是国有银行；日本90%以上的金融股权在本国手中；美国喊叫金融自由化和金融开放最厉害，然而美国最大的9家银行全部是美国本土资本控股。

美国对金融股权的控制和保护十分完善和严格，它是世界上金融壁垒最为森严的国家。在上世纪90年代初期，美国就通过专门立法《外资银行监管促进法》，对外资银行进入美国设置了强大的金融壁垒，形成第一道金融防火墙。通过种种法律限制，美国成功地把外资银行排斥在银行业的主流业务之外，剥夺了外资银行与本国银行开展平等竞争的条件，从而保证了美国金融霸主地位的巩固和发展。

在美国，有关境外机构取得美国境内银行股权，要受到《银行持股公司法》《银行兼并法》《银行控股权变更法》《州际银行法》《国际银行法》《金融机构现代化法》《外国银行监管促进法》等诸多法律的约束。2007年7月美国又通过《外商投资与国家安全法案》，该法案重新定义了涉及外资并购的国家安全问题，对外国投资进行更严格的审查，银行、供水、关键技术、基础设施等都被归入国家安全领域，将威胁美国国家安全的关键领域数目从8个扩大到11个，而银行更是重中之重。

美国的监管机构使用一套几乎完全不透明和主观的标准来确定外资并购是否影响美国国家安全。外国资本持股美国企业超过10%的，须经由外国投资委员会审查，而且这种审查基本上通不过，因此在现实中外资并购交易的比例很小，都控制在10%以内。

今年4月21日，美国财政部又公布了更严格的《关于外国人兼并收购的条例》，对外资收购提出了十分苛刻的要求：第一，按条例规定，只要外国投资审查委员会对外资的投资目的存有疑虑，不论其入股多少都可以对交易进行审查。考虑到其审查的主观性，也就是说任何外资并购从法理上讲都是可以被否决的。第二，打算收购美国敏感资产的外国投资者，将被要求呈交关于以往在军队及政府部门服务的个人信息。第三，一旦外资收购交易被裁定危及美国国家安全，相关外国企业可能面临高达数千万美元的罚款。

由于赋予了外国投资委员会对已完成交易的外资并购的重新审查权，这更加大了外资并购美国企业的潜在风险，而美国则可以随时取消或改变达成的出售协议。

多重监管控制风险的经验

美国金融监管的多重权力结构，使监管不是少数几人控制而是多重监管、互相制约。

首先，联邦注册的外资银行分行由货币监理署负责颁发牌照、监管、检查和监督。其次，州注册的外资银行分行由所在州银行监管部门批准设立并监管，并且这两类外资银行分行在成立前均需获得美联储的批准。再者，外资银行如欲在美接受存款（初始存款金额低于10万美元），其存款由联邦存款保险公司承保。美国对外资银行的这种监管体制，确保了对政府权力的制衡。联邦政府与州政府之间的监管职能划分，以及联邦监管职能在美联储、货币监理署和联邦存款保险公司之间的划分，确保了美国的金融安全，不会因个别机构管理权专断和被利益集团赎买而造成风险。

此外，《外商投资与国家安全法案》还授权美国总统可以中止或禁止任何被认定为威胁美国国家安全的外国收购、并购行为的权力。根据该法案，规定由原负责监控和评估外资影响的外国投资委员会（CFIUS）对可能威胁美国国家安全的外国投资项目进行审查。委员会由财政部、国务院、国防部、商务部、总检察官办公室、科技政策办公室、国土安全部、能源和劳工部等部门组成。委员会在审查中还将“民事处罚”的条款纳入了所谓“减损协议”中，外国投资委员会将与外国企业达成更多的减损协议，一旦美国认为外资并购造成其损失，将在减损协议中挽回损失，这为维护美国金融控制权及利益又上了一道保险。法案还规定外国投资委员会要每年定期向议会汇报审查情况，把过去议会的不定期监督变为了定期监督。

美国对外资监管的权力级别之高，体现了美国对国家金融安全影响的重视。总统具有最终裁决权，保证了国家对外资危害国家安全的重视级别和行政动员能力，总统、行政、议会权力间的制衡，则降低了个别机构造成外资威胁美国国家安全的风险。美国正是通过这种风险的严密控制，使得外资只能为美国的国家利益服务，而不会构成对美国金融安全的威胁。

美国对外资银行的监管，不仅体现在通过各个机构的权力制衡对外资银行进行结构性监管上，在技术规范与股权比例上也存在着明显的限制。在外资银行参股美国银行股权比例上，美国也有严格的限制，如明确规定在美国有分支机构或代理机构的外资银行，在取得一家银行或银行控股公司5％股权之前，都必须得到美联储的批准；拥有一家银行不少于25%的有投票权股份，即被定义为收购；无论新建子行或收购银行，外资银行母行均须事先征得美联储批准。(摘自2008年第24期《望》）