事业单位会计核算问题与对策

中国人民解放军95988部队财务科 张永江

一、事业单位会计集中核算改革现状及动因

（一）事业单位会计集中核算实施现状 随着会计核算的大范围改革全额拨款、政府罚没项目、政府授权收费的事业单位及党政机关并入了会计集中核算。事业单位在财务上仍拥有自主权，在资金上仍拥有使用及所有权，但事业单位不再设置财务机构，只设立会计核算中心，仅留个别报账人员处理会计核算工作，主要实行“三分离”及“一公开”的运作模式。（1）“三分离”主要体现为：一是会计监督职能与财务审批职能相分离。原来的原始凭证经过财务负责人审批后即可由会计人员入账，这种模式过于简单，缺乏相互制约与监督，容易造成会计舞弊。会计集中核算后，虽然财务审批仍由财务负责人审批，但是多了一道监督环节，会计核算的财务人员有责任对单位收支业务经济活动的合法、合规、合理及真实性进行审核，在一定程序上规范了财务行为，可以预防腐败现象的滋生。二是对会计原始凭证的存放要与单位相分离。原来的会计凭证等资料均由单位财务部直接且长期保管，财政审计部门对事业单位的会计账不进行审查，会计集中核算后，由会计核算中心对会计资料进行直接保管，便于纪检及审计部门对事业会计账进行审核。三是事业单位的财务负责人即领导人应与会计人员相分离。会计作假行为一般由单位负责人暗箱指使，由于行政上的领导命令或自我利益驱使，导致会计人员的直接造假行为，会计集中核算后，各事业单位的内部会计处理在会计核算中心直接公开，可使单位每一项资金透明公开，消除造假行为，保证会计信息的真实性及会计核算的规范性。（2）“一公开”主要是指事业单位会计业务处理过程全程公开。相对于以往事业单位对会计业务处理的封闭管理，会计集中核算后，每项会计业务流程规范公开化，经过“业务经办人-会计报账人员-财物审批人员-会计核算中的核算会计-会计核算中心会计主管”等至少五个必经环节，保证了会计业务处理的公开透明，具体业务操作流程如图1所示：

图1 事业单位会计核算中心具体业务操作流程

（二）事业单位会计集中核算改革动因 （1）进一步推进政府职能转变的需要。虽然政府简化了机构设置，行政效率有所提升，但现行政府资金管理体制仍不够完善，各部门占据不同的行政资源，也将带来开支标准的不统一，导致单位福利及补贴也各不相同，各事业单位则将精力放在比待遇、争资金上，从而影响正常工作。实施会计集中核算，能对各部门资金进行集中核算，统一福利及开支标准，规范政府行为，将精力用到为市场主体服务上来，促进政府职能转变。（2）健全及完善公共财政体制的需要。市场经济体制下，公共财政体制改革是主要目标。各部门资金分散管理，使得政府难以对财政资金进行有效调度，沉淀资金浪费严重，实施会计集中核算，能集中核算，将政府资金统一指定到银行开设的账户，为健全公共财政体制发挥重要作用。（3）实施国库集中支付制的基础需要。通过建立国库单一账户支付，将财政资金从国库账户直接对供应商进行支付，能加强对财政资金的监督，根据各地实际情况可先实行政府资金管理制度改革，为国库集中支付鉴定基础。（4）从根源上铲除和预防腐败现象的需要。在一些贪污、受贿案件中，很大一部分是掌管政府资金的工作人员，这部分人法律意识不强、自身素质较差，更重要的是，现行政府资金管理不能对各部门资金情况进行有效监管，也不能预防或及时制止违法违纪行为的发生。实施集中核算后，能将事后监督转变为事前预防及事中控制，资金从拨出到使用过程均置于财政监督下，能从根源上消除腐败现象，形成廉政风气。

二、事业单位会计集中核算存在的问题

（一）会计核算运行机制不健全 第一，对单位财政预算资金的使用效率缺乏必要监督。实施会计集中核算后，财政预算核算中心直接对单位资金操作运行，但是对单位的内部情况了解不到位，仅对资金支出进行控制，却不能对资金使用效率进行绩效评价，资金使用效益得不到提升。第二，事业单位财务管理权力与会计核算业务不紧密衔接，实施会计集中核算后，预算单位财务管理权限在一定程度上好像发生了转变，其实责任主体仍然不变，但有些事业单位就放松财务工作，特别是对固定资产管理的忽视，将造成对国有资产的流失风险。第三，会计核算监督职能的缺失。会计基本职能之一是监督，会计集中核算后，会计工作人员压缩、工作量加大（如图2：以青岛市为例），无法参与单位内部管理，对经济事项不接触也不了解，核算中心的会计人员通常只对原始凭证的票据合法性及手续齐全性进行基础审核，却无法对其事项的真实合法性进行监督审查。

图2 青岛市会计集中核算改革前后会计人数对比（单位：人）

（二）预算编制与执行不到位 第一，部门预算的编制缺乏规范化、明细化，与各部门项目决算沟通不密切。项目的支出不按经济分类进行区分，只列示总数，实际支付较为随意，不能对预算执行的监督提供有效依据。第二，对预算管理工作缺乏重视。单位领导及负责人对预算管理的重要性认识不足，不参与也不给予足够支持，认为只是财务部的事情，而将重心放在争取更多财政资金上，在编制预算时缺乏科学性。第三，对预算资金的监督不到位。核算中对政府资金的监督主要包括：是否符合财经规定、是否专款专用、是否超预算支出等，主要工作还集中在同一核算上，对资金是否有效使用而不加以关注，对预算的监督比较松散。第四，预算的约束力及严肃性不强。对结余资金的预算管理不强，按财政部要求，编制预算时，要对结余历年结余资金与预算编制有机结合，主动提出减支方案，但实际过程中，能主动申报结余资金的几乎没有，导致结余资金脱离预算监督范围。

（三）单位领导思想意识存在误区 将事业单位的财政资金纳入会计核算中心后，改变了原来分散核算的局面，原来由各单位自行组织本单位会计核算，改革后由政府组织的会计核算中心进行核算，很多事业单位领导在管理意识上还未能很好的转变过来，在权利的理解上存在误区，认为影响了单位用钱的灵活性与方便度，使得这些单位对工作不积极、不配合。

三、事业单位会计核算完善对策

（一）推进会计集中核算与国库集中支付的相互融合国内大部分地区已将会计集中核算融入到国库集中支付，这也是未来发展的主要方向。英国及美国等发达国家已经将会计核算纳入到国库集中支付的重要组成部分。国内也有部分地区进行了会计集中核算在国库集中支付的试点运行，且取得了良好效果。会计集中核算与国库集中支付融合后的业务规范流程如图3所示：

图3 会计集中核算与国库集中支付融合后的业务规范流程

首先，完善和规范国库集中支付资金管理制度。具体措施有：加强零账户余额管理，建立对账管理制度，对支票的领用程序进行明确，开发省级国库集中基础的系统数据统计功能。严格进行现金的提取及使用，明确大额现金提取额的限制，对零余额账户要严格控制现金的支付量，各单位严格按照现金支付相关规定进行合理使用。另外要积极推进公务卡的结算使用，减少直接使用现金。加强代理银行管理，做好集中支付资金的清算，建立代理银行服务约束与激励体制。要求代理银行配合打印零余额账户的收款单据，避免压单延迟支付时间，建立事业单位内部完善的管理制度。

其次，对核算单位的违规行为要重点监督和制约。核算中心、审计及财政应根据责任分工做好对国库集中支付的执行监督。核算中心在经办会计事项支付审核时，发现问题应及时上报财政部。审计部门应对审计中发现的问题进行严肃处理，财政部应对国库集中支付改革进行积极宣传，并加强监督检查。

最后，要明确集中支付的业务流程，建设配套的信息系统。要整合有效资源，对现行软件实行资源共享，实现核算单位、财政部及代理银行的三方自动对账。也可根据工作实际需求，进一步提升及完善软件系统的功能。建议取消代理银行修改票据信息的权限，增加核算中心查询部门预算及额度使用情况的权限，并增加审核岗位的窗口提醒设置，提高工作效率，增加借款剩余款、现金存回国库单账户功能。

（二）完善会计集中核算信息机制，挖掘有价值、有活力的会计信息 要主动开展财务分析工作，对会计信息进行加工使用，解决集中核算后事业单位财务意识薄弱的问题。要充分利用会计集中核算的优势，对财务数据汇总分析，对资金开展情况进行综合财务分析，为财政部及政府提供有效的决策依据。积极配合财政部对项目资金的绩效评价工作，注意日常核算工作中对资金的监督审核，定期分析汇总上报。

（三）增强核算单位财务管理意识，切实转变思想观念

加强对会计集中核算的宣传，提高认识度，转变单位领导落后的财务思想认识。定期对单位报账会计组织业务培训，培训重点要针对新从事报账的会计人员，培训内容包括报账基础工作、部门预算内容、预算执行的重点难点、结算系统及支付系统的使用、财务信息系统的查询使用以及财务管理知识等。通过定期专业知识培训，促进报账人员更好的提升核算质量。

（四）深化部门预算改革 会计集中核算的有效运行基础是科学准确的部门预算，同时要执行到位、监督到位，没有对预算执行的监督便难以发挥改革的实际作用。会计核算有助于部门预算的审核改革及预算精细化、科学化管理。能摸清家底，对资金支付严格按预算范围内用款，按计划行事，最大程度上减少预算的变动性。

（五）完善会计核算制度建设 加强对核算单位收支检查，加强收入完整性，杜绝小金库等违法行为。加强对核算单位的资产管理，并对其往来款项进行定期审查，防止国有资产流失以及往来款长期清理不善造成坏账损失。加强对专项资金的审核力度，要专款专用，严格按照工程进度及专项资金使用范围进行审核报销。对核算单位的重大经济活动要提前参与，从源头上预防虚假行为发生。

（六）加强公务消费监控，接受社会监督 “三公经费”及财政预算信息的公开一直是社会公众热议的话题。会计集中核算的开展，一定程度上避免了以往财务收支管理较为混乱的局面，提供了较为真实有效的会计信息数据，对财政资金的整个运行过程进行监督，必要时要实行公务消费公示制，用公开透明的方式来杜绝公务消费的腐败、浪费现象。

［1］王钧：《C事业单位会计核算与管理相关问题的研究》，《西南财经大学学报》2010年第2期。

［2］侯迎新：《对事业单位会计核算的几点建议》，《财会月刊》2014年第12期。