农村义务教育经费保障机制比较研究*——以云南省为例

杨雅琴 刘 侃

（云南财经大学公共政策研究中心/财政与经济学院 云南 昆明 650221）

一、引言

我国现行的义务教育制度于1986年4月第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》（下简称《义务教育法》）规定：实行九年制义务教育。2006《义务教育法》修订后明确规定“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障”。截止2011年末，我国学龄儿童净入学率达到99.8%。2010年国家财政性教育经费、社会捐赠经费、民办学校办学经费和事业收入等渠道的义务教育经费投入较上年增长14.72%。但云南省农村义务教育水平仍远远落后于国内其他地区。就生均教育经费投入，云南省农村初中、小学经费投入均低于全国平均水平；此外，生均校舍建筑面积、体育运动场馆面积、教育用计算机数、图书藏量均低于全国平均水平，特别是体育运动场馆面积仅为全国平均水平的三分之一。然而，云南省生均危房面积却高于全国平均水平。在当前的发展差距下，云南省农村义务教育面临的将是弥补历史发展欠账、缩小未来发展差距的两重重任。在缩小差距方面，由于云南省“边疆、民族、山区、贫困”的特殊性省情，使公共服务提供的成本、提供的难度增长，而公共服务提供受益区域面积较小。所以，研究云南省农村义务教育经费保障机制，确保农村义务教育得到切实保障成为一项重大且迫切的问题。本文将围绕云南省农村义务教育经费保障问题，从义务教育经费保障的国际作法吸取经验，考虑云南省特殊情况，对云南省农村义务教育经费保障问题进行探讨。

二、农村义务教育属性及教育经费支出

（一）公共产品属性 公共产品是与私人产品相对的概念，指具有非竞争性和非排他性的产品。非竞争性是指某物品一旦被提供，消费该物品的另一个人的额外资源成本为零。非排他性是指要阻止任何人消费这种物品，要么代价非常大，要么就是不可能。同时具备非竞争性和非排他性的物品即纯公共产品；仅具备以上两个特性中的一个为准公共产品，也称混合品。由于公共产品的非竞争性和非排他性，在公共产品的生产和提供中容易出现搭便车的现象，导致市场失灵，公共产品提供不足。所以，公共产品应该由政府生产、政府提供，或市场生产、政府提供，以保证公共产品的有效提供。通常认为教育具备公共产品的特征，同时从经济效率及社会公平的角度看，政府应该对教育市场进行干预。具体地，政府应该对教育进行补贴，甚至政府提供包括义务教育、特殊教育等在内的某些种类的教育。

（二）农村义务教育特性及经费保障 义务教育具有公共产品的特征，应属于纯公共产品。在一定区域内，义务教育一旦生产并提供，增加享受义务教育的学生人数不会对义务教育的提供成本造成太大影响，义务教育具备非竞争性的特征。同时根据《义务教育法》义务教育阶段学生有接受教育的义务，所以不仅不能排除学生，还应该努力使辍学的学生回到课堂上，义务教育也具备非排他性的特征。另外，义务教育的普及和推广能够在很大程度上提高整个国家的国民素质及国家发展潜力，义务教育具有巨大的社会外溢性。正是基于以上原因，目前世界普遍将义务教育经费纳入政府财政进行支出。就农村义务教育来说，由于西方国家没有实行城乡分割的“二元政策”、城乡一体化水平较高，农村地区义务教育经费与城镇地区享受同样的标准及待遇。我国近年来也逐渐开始推行农村地区义务教育阶段免费政策。然而，农村义务教育经费应该由政府承担。政府应该为农村地区义务教育提供经费，保障农村地区适龄儿童都能够有机会进入学校接受义务教育，保证每个农村儿童将来都有机会与城镇儿童竞争。（2）资本市场不健全、不完善。世界发达国家的经验表明，教育一种人力资本投资。人力资本投资的长期性、收益的不确定性，特别是人力资本投资收益在很大程度上取决于投资对象的个人因素。所以多数私营机构不会投资于人力资本市场，这就出来了市场失灵的情况，需要由政府来弥补市场的不足，承担义务教育经费。在我国大量地处山区的农村地区，交通不便、民族风俗习惯、语言文化等因素也导致了市场无法进入这类地区提供义务教育，更需要由政府承担起这类山区农村义务教育经费。农村义务教育除具备纯公共产品的非竞争性及非排他性外，还具有巨大的社会外溢性，决定其经费应该由政府承担；同时，农村义务教育由政府提供也能矫正社会不公平现象，弥补资本市场不健全引起的农村义务教育提供不足。

三、农村义务教育经费保障现状及存在问题——以云南为例

（一）农村义务教育经费现状 自2005年以来，云南省农村义务教育经费收入呈逐年上升趋势。2005年以后以年均增长率25.07%的速度增长，在全国排名第8位，超过北京、天津等东部省区。云南省以公共财政预算经费为主要收入来源：公共财政预算教育经费占农村义务教育经费的比重超过95%，其他包括各级政府征收用于教育的税费、民办学校中举办者投入、社会捐赠经费、事业收入、其他收入等五项形式在内的收入占农村义务教育经费的比重不足5%。云南省农村义务教育经费收入结构与全国部分省区结构相符，但却与东部地区省区经费结构有一定的差异性，东部地区如北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、广东等地，公共财政预算经费占农村义务教育经费的比重均不到95%。以上两地经费收入中民办学校举办者投入、社会捐赠、事业收入等收入来源占本省农村义务教育经费的比重均高于云南水平。与云南相比，以上地方教育经费负担呈现出更多样化的收入来源渠道。另外，根据中央实现基本公共服务均等化的发展目标，云南省农村义务教育经费除以上收入来源外，各级地方政府还举借了大量政府性债务，以加大农村义务教育投入，促进均等化目标实现。2009年末云南省各级政府农村义务教育债务余额占当年全部政府性债务的比重为0.85%，占当年农村义务教育经费支出的比重为1.43%。虽然以上农村义务教育政府性债务所占比重不大，但由于农村义务教育属于纯公共产品，没有相应的经营收入，政府性债务缺少还款来源，债务风险较大。

（二）农村义务教育经费保障办法 云南省现行农村义务教育经费保障办法根据两个办法建立：一是《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》；二是《云南省人民政府办公厅关于印发云南省深化农村义务教育经费保障机制改革实施方案的通知》。具体保障办法如下：2005年国务院发布《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发［2005］43号），要求对农村义务教育经费进行保障，基本保障方法是：第一，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8：2，中部地区为6：4。第二，提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。第三，建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。中西部地区每年校舍维修改造所需资金，由中央和地方按照5：5比例共同承担。第四，巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。2006年云南省发布《云南省人民政府办公厅关于印发云南省深化农村义务教育经费保障机制改革实施方案的通知》（云政办发［2006］36号），对云南省内农村义务教育经费保障机制进行规范：第一，免学杂费，资金由中央、省和州（市）按比例分担（具体分担比例见表2）。第二，免教科书资金，国家课程教科书资金由中央承担，地方课程教材资金由省财政承担。第三，补助贫困家庭寄宿生生活费资金。最低标准为初中250元／生、年，小学150元／生、年。贫困家庭寄宿生生活补助由省、州（市）和县（市、区）共同分担。

（三）农村义务教育经费保障存在的问题 第一，云南省农村义务教育经费保障标准按国家相关规定的“生均经费标准执行”，缺少对云南特殊省情的考虑。云南省地处我国西南边疆，区域内地形复杂、高山错落、海拔落差较大；民族多元化杂居、民族风俗习惯、语言传统等差异巨大。云南省农村地区又主要分布于山区，呈现民族杂居的特征。在以上客观因素的影响下，使云南省农村义务教育这一基本公共服务提供成本增加。具体包括以下方面：一是，农村少数民族学生汉语学习成本。云南省少数民族人口约占总人口的三分之一，部分山区少数民族村寨不通汉语，少数民族学生入学后需要首先教授汉语，才能开始其他课程的学习，这项教学支出在东部及中部地区学校则没有或很少。二是在山区、高海拔地区兴建学校的投入成本。云南省山地面积占全省总面积的84%，其中梅里雪山、玉龙雪山海拔超过5500米，海拔超过3000米的山有八座，这山区兴建学校所需要的材料运输成本、工人工资成本等均高于平原地区。三是山区学生上学交通运输成本。近年来在中央调整基础教育阶段学校布局的战略下，云南省中、小学校数也有所减少，虽然有利于教育资源集约化，提高教育质量。但也使部分山区农村学生上校往返路程增加，部分农村学生每天步行十多公里、数小时去上学。这一方面提高了对校车投入的要求，另一方面也增加了学生上学所需的往返交通成本。第二，部分农村义务教育事业发展仍需依靠债务形式，缺少相应偿债来源，形成债务风险。2009年末云南省农村义务教育政府性债务占当年农村义务教育经费支出的比重为1.43%，该项债务主要形成于改善农村义务教育基础设施所形成的拖欠工程款，如校园、教学建筑物翻新改建等工程建设。我国当前义务教育已经实现免费，义务教育单位缺少自有收入来源，债务缺少偿还资金来源，一方面影响地方政府信誉，另一方面可能引发地方政府债务风险。第三，农村义务教育缺少多元化资金来源渠道。与东部地区相比，云南省农村义务教育资金来源渠道以各级政府拨款为主。这种现象一方面造成云南省农村义务教育资金匮乏，原本已落后的农村义务教育更加缺少资金投入，使其发展速度与东部地区农村义务教育发展产生重大差距。另一方面，社会资金不愿投资到云南农村义务教育的现象也说明其落后、投资难以收回的现状。在这种情况下，不仅要加强政府资金投入，更加提高云南农村义务教育质量，改善社会资金进入渠道及投资收益，以吸引社会资金进入。

四、美国义务教育经费保障经验借鉴

（一）政府间支出责任划分 美国是典型的分权制国家，州和地方政府拥有一定的税收立法权，通过州和地方政府的财政预算保证义务教育经费的投入。基础教育方面，美国实行学区制，15300个学区相互独立，学区与社区间也没有直接联系，学区的划分主要根据学生人数确定。对于公立学校，义务教育经费由联邦、州、学区三级保障，以州为主体，而管理可以因地制宜，义务教育的发展迅速且完善。对于私立学校，义务教育经费则主要由学费等其他收入构成，学费收入占经费的比重达95%以上，各级政府承担较少经费保障责任。联邦政府：由于美国宪法中并未规定政府对教育的责任，一般认为联邦宪法中未作规定的责任有州政府承担。所以在很长的历史时期内，联邦政府并不承担义务教育责任。后来，联邦政府开始逐渐增加义务教育支出，以促进地区间平衡发展。具体作法是，联邦政府只是对教育资金相对缺口较大的少数地区和城市，按照公正的原则，提供少量的财政补贴。州政府：由于州政府拥有自主立法权，是义务教育的主要经费投资主体。地方政府：美国学区拥有独立的征税权，财政税一度成为学区义务教育经费的主要来源，教育支出占家庭消费支出的比例较大。这种学区征税的制度能够保证教育经费的来源稳定。美国各级政府对义务教育公立学校的投入比重也经历了不断完善和发展的过程。20世纪70年代之前，美国联邦政府、州政府承担义务教育经费的比重不足20%，学区政府承担超过80%的义务教育经费责任。后来联邦政府和州政府逐渐加大对义务教育的投入，形成州政府占承担主要支出责任、学区政府次之、联邦政府补充的形态，具体支出比重各州之间不尽相同，大致为8%、48%、43%。另外还有比重较少的社会资金投入义务教育。

（二）拨款方式 美国贫困地方和富裕地区之间也存在较大的贫富差距，联邦政府和州政府通过转移支付的方式对贫困地区进行补助，从而实现国内义务教育均衡发展，促进基础教育发展的公平性。美国部分贫困地区的学区得到的联邦和州转移支付补助甚至能达到富裕地区的一至数倍。美国义务教育经费拨款方式具体实行方式如下：第一，联邦政府通过专项转移支付资助教育项目实现对州和地方的基础教育补助。美国联邦政府对地方义务教育的专项转移支付项目主要包括：职业教育、特殊教育、双语教育、补偿教育等项目，覆盖大部分的义务教育学生。主要针对家庭困难以及学习成绩不佳的学生，保障低收入家庭学生不会因为经济因素失学。联邦政府拨款中有大量的拨款项目不是通过教育部执行，而是通过联邦政府相应职能部分拨付款项到具体项目单位。第二，州政府通过基本资助拨款和专项拨款对义务教育进行转移支付补助。美国各州资助义务教育的拨款方式不尽相同，但各州拨款类型基本分为基本资助拨款和专项拨款两大类。基本资助拨款占州级政府义务教育转移支付的大部分。该项拨款额根据学区内教育成本、学区贫穷程度测算：首先测算每个学生达到教育标准所需要的资金数；然后根据州统一规定的税率确定学区内的财产税和地方税收；最后根据前两项的差额计算收支缺口，由此确定州政府对该学区的补助额度。采用该方式的主要原因是要充分教育学区内教育需求和财政能力两者缺口，对缺口较大的地区进行较高的补助，对缺口较小的地区进行较低的补助，以此促进地区内义务教育均衡发展。专项拨款也称类别拨款，根据地方特殊情况而不是地区间财力差距进行补助。拨款教育的因素有交通补贴、补偿教育、职业教育、基本建设拨款等内容。

（三）补助标准 美国不仅规定了政府间义务教育经费占总教育经费支出的比例，还对低收入家庭学生的补助指标作出了上下限规定。具体公式为：有补助资格的儿童人数+该州生均教育支出的40%。其中，有补助资格的儿童人数＝按最近的人口统计资料中来自低收入（贫困线以下）家庭5-17岁的儿童人数﹢来自接受联邦AFDC补助（此补助高于贫困线）家庭的5-17岁的儿童人数﹢非政府孤儿院中的5-17岁儿童人数。每个州的生均支出指标用于调节各洲之间的成本差异。此指标不可低于全国生均支出的80%，或高于全国生均支出的120%。

五、加强农村义务教育投入的对策建议

（一）采用多样化拨款形式 采用多样化的农村义务教育拨款形式，但应确保款项真正投入到农村义务教育方面。美国各级政府对义务教育的拨款方式有专项转移支付、基本资助拨款等形式，不同形式拨款额度、拨款方式及拨款程序均有所差异，但都能保证款项能够真正用于义务教育，提高教育服务水平。云南省农村义务教育经费拨款可借鉴美国州政府拨款以基本资助拨款和专项拨款相互配合的形式进行，以基本拨款弥补地区间农村义务教育经费收支缺口，然后针对不同项目，以项目为单位进行专项拨款。但需要确保各项经费都用于农村义务教育这一基本公共服务的提供上。

（二）制定科学合理的补助标准 补助标准制定应体现出当前云南省农村义务教育发展差距，针对支出缺口进行补助。目前云南省农村义务教育拨款虽然已经开始对不同类型地区进行分类，省级政府承担相应比重的支出责任。但生均经费标准仍未根据地区发展差距进行分类。由于云南省地区间发展存在较大差距，若对不同地区按同一标准进行补助，仍不能满足经济落后、自然条件恶劣地区的基本保障要求。所以，应按照经济发展水平、义务教育发展状况、自然环境条件等因素对云南省不同地区进行分类，按照对农村义务教育发展需求大的地区多补助、需求少的地区少补助的原则，针对每类地区制定不同的生均经费标准并进行补助。

（三）扩充经费来源渠道 美国、日本等发达国家，虽然各级政府在义务教育中占有绝对优势比重，但社会资金投入义务教育仍占有较重要的地位，是这些国家义务教育发展不可缺少的重要组成部分。多元化的义务教育投资渠道也有利于引入竞争，提升义务教育质量。云南省也应考虑引入农村义务教育多元化投入的渠道、引导社会资金进行农村义务教育投资领域。然而，云南省农村义务教育较落后的地区往往经济较落后、居民生活水平较低、义务教育质量不高，这也决定了在这类地区投资农村义务教育高投入低回报的必然性。所以，地方政府有必要从政策方面加强农村义务教育社会投资者的政策引导及保障。

（四）切实提高资金使用效率 在当前农村义务教育资金紧的情况下，要提高云南省农村义务教育水平，不仅需要加大投入，更需要提高资金使用绩效。一方面要加强农村义务教育资金使用管理水平，提高资金使用效率，预防资金挪用现象出现；另一方面要重视资金使用的投入产生率，加强资金使用的绩效意识，以合理的资金量实现更加优质高效的农村义务教育水平。

［1“完善农村义务教育财政保障机制”课题组：《发达国家普及义务教育财政保障机制回顾与比较》，《财政研究》2005年第11期。

［2］包桂荣：《教育财政转移支付制度的国际比较——以日本美国为例》，《内蒙古财经学院学报》2010年第2期。

［3］包金玲：《日本义务教育经费国库负担制改革方向——重建教育财政中的中央与地方的关系》，《教育与经济》2009年第4期。

［4］黄崴、苏娜：《发达国家义务教育经费投入体制比较及其对我国的启示》，《比较教育研究》2009年第10期。