我国个人所得税研究

黄银利

（安徽电子信息职业技术学院 安徽 蚌埠 233030）

我国个人所得税研究

黄银利

（安徽电子信息职业技术学院 安徽 蚌埠 233030）

随着社会主义市场经济的不断发展，个人所得税已成为我国税收中收入增长最快最有发展潜力的税种之一，然而其组织财政收入和调节社会收入分配的功能却未能得到充分的发挥。本文认为，对我国个人所得税存在的不同问题，应该采取不同的措施加以完善，建立科学性、合理性、前瞻性的个人所得税制度。

个人所得税 问题 对策 税制 税率

一、引言

我国现行的个人所得税是1994年1月开始实施的，以后又经过了几次重大的调整，整体上还是适应中国当前经济形势的。执行以来对组织财政收入，调节个人收入分配的过分悬殊等起到了较大的作用。近年来我国经济形势发生了较大的变化，特别是居民收入总量的大幅度提高，收入结构的不平衡，来源的多样化等因素使现行个人所得税暴露出许多缺陷。根据近年的数据，个税收入占税收收入总额的比重虽有所提高，但在相当长一段时期内还很难成为主体税种。因为在社会主义初级阶段，发展调控经济是国家的重要任务，需要运用各种手段干预经济，而个人所得税作为直接税，其税负不易转嫁，对经济调节能力有限。所以，个人所得税仍应定位于辅助税种，以调节为主。

二、我国个人所得税存在的问题分析

（一）税制模式难以体现公平合理 （1）不能实现“调节高收入，缓解个人收入差距悬殊矛盾，以体现多得多征，公平税赋”的立法原则。现行分类制对不同性质的所得设计不同的税率和费用扣除标准，分项确定适用税率，分项计算和征收税款，难以考虑个人全年各项应税收入综合计算征税，不能全面体现纳税人的真实纳税能力。同时分类所得税制广泛采用源泉课征，不能很好地发挥调节个人高收入的作用，容易造成所得来源多、综合收入高的纳税人不用纳税或少纳税，所得来源少的、收入相对集中的纳税人却要多纳税的现象，导致税负不公、征管困难和效率低下。另外，工资所得考虑物价上涨因素而劳务报酬所得等没有考虑此因素。2006年1月起提高工资薪金的扣除标准（从800元／月提高到1 600元／月），国家又决定从2008年3月起再提高到2 000元／月，随着居民生活必需品价格的上涨，该标准还会提高。个人所得税的其他所得对劳动力成本的扣除从1994年起就没有调整过有失公平。（2）税率结构不合理。分类所得税制的税率依所得性质类别不同分为超额累进税率、比例税率以及加（减）成征税税率等，税率结构设计得非常繁琐、复杂，不便于纳税人和税务机关计算使用。特别是工资薪金所得，级距过多，边际税率过高，违背了税率档次删繁就简的原则。对同为劳动所得的工资薪金所得和劳务报酬所得区别对待征税，并对劳务报酬所得另外加成征收，这些做法缺乏科学依据。（3）费用扣除方式不科学。实行总收入减去固定扣除部分作为应纳税所得额的计税办法，标准规定过于简单，在精细化和人文化方面不够到位，无法反映纳税人的真正纳税能力和负担水平。现实生活中，由于每个纳税人取得相同收入所支付的成本、费用所占收入的比重不同，且每个家庭的总收入，抚养亲属的人数，用于住房、教育、医疗、保险等方面的支出也存在着较大的差异，规定所有纳税人均从所得中扣除相同数额或相同比率的费用是不合理的，很容易在实质上造成税负不公的后果。有些所得能扣除劳动力成本，有些所得不能，劳动力成本与经营成本混淆。就目前税法而言，有些所得是没有扣除劳动力成本的，即个体工商户所得、财产转让所得、利息股息红利所得以及偶然所得。同是个人所得税，老板也可能在个体户里面做工，工人2 000元／月不用纳税，而老板就要纳税，个体户所得只允许扣除经营成本（老板的工资是不能进成本的），显然不合理。财产转让所得也只允许扣除财产原值及合理的费用，没有扣除劳动力成本，这与个人所得的概念也有些出入。在个人收入多样化时，存在劳动力成本重复扣除的问题。《中华人民共和国个人所得税法实施条例》规定：“纳税义务人兼有税法第二条所列的二项或者二项以上的所得的，按项分别计算纳税。在中国境内二处或者二处以上取得税法第二条第一项、第二项、第三项所得的，同项所得合并计算纳税。”即工资所得、承包所得、个体户所得要求同项合并计算纳税，其他所得分别计算纳税。个人在二处以上取得工资等所得要求合并计算纳税，只允许扣除一次劳动力成本，而取得工资所得又取得其他所得时，可以按所得分别扣除成本，显然存在重复扣除成本的问题。（4）计算方法不科学。现行个人所得税实行税前扣缴并根据不同所得分别按年、月综合计算和按次单项计算应纳税款，既容易造成对一些纳税人的不合理征税，又会使一些纳税人合法避税。如在总收入相同的情况下，分多次和多月取得收入的纳税人可能不必缴税或缴较少的税，而集中一次和一个月取得收入的纳税人则要缴纳较多的税。同时，纳税人可以在总收入不变的条件下，变一次性发放为多次发放，或转移不同项目收入等办法合法避税。

（二）税收征管制度不健全、征管不到位 （1）征管信息不畅，征管效率低下。受征管体制局限，目前税务机关征管信息传递不够准确、及时，纳税人信息资料不能跨征管区域顺利传递，甚至同级税务部门征管与征管之间、征管与稽查之间、征管与税政之间的信息传递也会受阻。同时，由于税务部门和其他相关部门缺乏实质性的配合措施，信息不能实现共享，造成外部信息来源不畅，对同一纳税人在不同地区、不同时间内取得的收入，如纳税人不主动申报，税务部门无法统计汇总并让其纳税，形成较大的税收流失。（2）个人收入透明度低，征管难度大。纳税人同一纳税期内取得哪些应税收入，在银行里没有统一的账号，且以现金方式取得的较多，与银行个人账号不发生直接联系，同时一些灰色收入往往不直接经银行发生，税务部门难以通过银行系统掌握，又缺乏其他有效的监控手段，在公民纳税意识相对淡薄的情况下，造成大量的税收流失。（3）税源控制措施不力，代扣代缴难以到位。在实际工作中，有些单位嫌代扣代缴手续麻烦且易得罪人而不代扣代缴或者少扣税款，有的单位只对固定发放的货币工资部分进行代扣税款，对不固定发放的奖金、实物等不扣缴税款，加之税法对扣缴义务人履行扣缴义务没有硬性约束，处罚措施不够严厉，使得代扣代缴难以全面落实到位。（4）税务人员自身存在问题。由于征管成本太高和工作过于繁琐，许多税务机关对个税征管工作不愿拿出太多精力，不能较好地用人工的方式对面广量大的纳税人的收入资料进行调查统计，造成许多应收的税款未收上来。还有个别税务人员，置国家税收法律法规于不顾，徇私枉法，滥用权力，一定程度上影响了纳税人的纳税积极性。（5）高收入者个人所得税税款流失较为严重。据国家税务总局统计，2000年全国个人所得中工薪所得项目占个人所得税收入的42.86%，居所有应税项目之首。到了2008年，来自工薪所得项目的个人所得税收入占到个人所得税收入的一半左右，而上海、北京、深圳、厦门等地工资、薪金所得项目收入近几年都占个人所得税收入的60%以上。2008年，高收入者纳税比重也仅占3.32%。2002年纳税排行榜中，一大批社会知名富豪和他们的企业都没有进入该排行榜。据有关资料显示，美国国税局1999年统计数字，5%的富人缴纳了约55%的个人所得税收入，55%的较低收入人口缴纳的所得税只占个人所得税总额的4%。由此可见，个人所得税调节的收入的职能理应缩小收入峰谷的差异，但是实际却没有发挥其应有作用。

（三）依法诚信纳税氛围不浓 （1）公民纳税观念淡薄。我国长期以来实行的低工资制度，个人收入直接由国家和集体控制，表现为单一的薪金形式，大部分公民无需亲历纳税程序。因此，大多数人认为纳税是企业和个体户的事，不主动申报或申报不实的问题相当严重。地方的税务机关征管基础薄弱、征管手段落后以及人力、财力不足，对个人所得税的征管工作粗放和不到位的情况仍然存在。（2）税法宣传工作不到位。根据市场抽样调查资料显示，对于主动申报缴纳个人所得税的规定，82%受访者表示不被发现就不会主动申报纳税或被税务部门查到了再考虑申报，11%的受访者认为纳税是生活负担，32%的受访者对以往800元的扣除标准表示只听说过，7%的受访者完全不知道这项规定。由此可以看出，许多人对纳税知识完全不了解，由单位代缴个人所得税的结果是大部分人认为自已纳税是被迫的，没有形成依法诚信纳税的观念。（3）立法缺失。我国现行税收征管法规定，对偷税等税收违法行为给予不缴或者少缴税款五倍以下的罚款，即便是犯罪的，也要移交有关司法部门处理，税务部门只有追缴税款、补税罚款的权力。同时，由于缺乏刚性手段，税务机关注重于税款的查补而轻于处罚，致使许多人认为偷逃税即便被查处了也有利可图。

三、我国个人所得税完善的对策

（一）完善现行个人所得税制 （1）选择综合与分类相结合的混合所得税制模式。单纯的分类征收税制模式既缺乏弹性，又增加了征管难度和成本，目前这种课税模式几乎没有国家再采用。我国作为世界上最大的发展中国家，应努力适应国际经济发展的趋势，逐步采用综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合所得税模式。在制度设计、确定综合征税的具体项目上，应考虑在征管水平可能的情况下，将尽可能多的项目纳入综合课征的范围，以个人为计税单位，以年度为课税期，以个人的全部收入为税基并全面进行纳税人的统一登记，给予每个人一个纳税编号，个人的全部收入会集在相应的纳税号下。同时，对个人的非劳动所得如股息、利息、租金收入等，实行分类征收时可运用特殊的税率。（2）合理的设计税率结构。从我国个人所得税的具体实施情况来看，我国工薪收入者在扣除2000元费用后，缴纳个人所得税者约为30%，其中大部分只需适用5%和10%两个低税率档次，而第五级到第九级税率的设置适用者很少，即使在今后相当长的时期内，也不会达到适用第五级以上的税率。因此，对个人所得税课税级距、级次及税率进行调整时，应在加强对高收入者调控力度的基础上，遵循低税率的基本思路，使纳税人不感到“损失”太大，从而减少纳税人对收入的隐匿。按照混合所得税税制模式，应推行我国目前实行的累进制和比例制两种税率，对综合所得的个人所得税尽量采用具有一定累进度的超额累进税率，在税率设计上实行“低税率少档次”累进税率，使现行最高边际税率由45%逐步向国际通行最高标准35%靠拢，实行5%至35%的五级累进税率。对分类所得项目原则上统一适用20%的比例税率，但应对彩票中奖等“偶然所得”引入累进税制，使其实际税收负担不低于综合所得部分，充分体现个人所得税调节收入分配不公的立法原则及鼓励劳动致富的社会宗旨。（3）科学确定应税所得及健全费用扣除制度。从各国税法的相应规定来看，生计扣除的方法大体有三种:一是所得减除法，即从所得额中进行生计扣除；二是税额抵扣法，即纳税人先不从所得额中减除生计扣除，在依法计算出税额后，再从税额中减除一定数额的生计费用；三是家庭系数法，考虑到分类征税部分的扣除相对简单，如偶然所得、股息红利所得等可以不作任何扣除的特点。借鉴国外立法经验，我国应重点对个人所得税综合计征部分生计扣除规则进行完善。重点明确规定赡养扣除和附加扣除。一方面，伴随着我国步入老龄化社会以及生活条件的不断改善、医疗技术的显著提高，老年人在家庭中的数量日益增加，赡养老人费用成为大多数家庭现实的重要支出项目，因此税法中应相应增加赡养扣除的规定，具体可对纳税人就其赡养人口的多少每人扣除一定数额的生计费用。另一方面，关于附加扣除，应该允许全额扣除个人向国家指定和核准的慈善机构和公益事业捐赠支出，因为此种捐赠必将间接地增加最低收入阶层的收入，其结果是与个人所得税法所追求的对个人收入分配差距的调节相一致的。另外近年来我国住房、教育、医疗等改革措施相继出台，使个人为满足基本生活需要的支出大大增加，比如住房贷款利息、巨额的医疗费用等，这些必然减少可供纳税人自由支配的收入，削弱其真实的纳税能力。应允许纳税人在一定的额度内据实对这些费用支出进行附加扣除。对已婚家庭发生的上述费用，还应赋予纳税人选择权，即纳税人依据原始凭证自行选择夫妻一方进行申报抵扣。对一些特殊人群，如残疾人、军人、烈属等还应该做出较多的扣除。最后，可以允许各省、自治区、直辖市根据本地区情况，具体确定减除费用标准，以便更好地符合当地实际状况，更有利于调节个人收入水平。（4）拓宽税基，扩大征税范围。随着社会经济的快速发展，个人收入的来源也呈现多样化、隐性化和非规范化的趋势，继续使用分项列举方式已不能涵盖大部分的应税所得，造成很多“真空地带”。从长期发展目标来看，宜采用排除法对课税所得范围予以规定，即除了税法明确免征个人所得税的收入以外的全部收入均属于课税范围。这样的制度设计对收入来源单一的工薪阶层影响不大，且可为防止个人收入多样化带来的税源流失提供制度保障。同时还应从严控制减免税项目，减少大多数名目繁多、过杂过滥的减税项目。把各单位给个人发放的实物、有价证券等福利一并计征课税，对实物比照市场价格计算征税。对从事农、林、牧、副、渔业的高收入者在扣除标准费用后的所得也列入应税对象。

（二）完善个人所得税征管机制 （1）建立制度化税收征管机制。建立和完善双向申报制度，即代扣代缴与自行申报相结合。由扣缴义务人和纳税义务人分别向主管机关申报个人所得及纳税情况，在两者之间建立交叉稽核体系，关键是税务机关应围绕全员全额管理尽快建立起完整准确的纳税人识别号，据此按“一户式”储蓄要求建立完整准确的纳税人档案，对纳税人的收入与其纳税事项有关信息进行归集整理实施动态管理，逐步健全个人向税务机关申报收入的制度，及时进行核对检查。推进代扣代缴明细申报工作，明确扣缴义务人的法律责任，要求凡是向个人支付收入的法人都必须向税务机关申报有关表格以及资料信息。同时，对扣缴义务人和纳税人报送的个人收入信息进行交叉比对，建立有效的个人所得税交叉稽核体系。进一步贯彻落实代扣代缴制度，主要是强化扣缴义务人的责任监督、业务培训和工作奖惩。（2）建立高收入重点纳税人监控体系。税务机关应建立高收入重点纳税人档案管理系统，主动进行跟踪管理和纳税提醒，促进重点纳税人年终自觉自行汇总申报，并将所有数据存入纳税档案中。同时，与政府其他公共部门实行网络对接，分析利用好各部门与纳税人有关的数据信息；建立非现金支付运行机制，对大宗生意经营，实行银行进账支付办法，采用计算机等高科技手段监控个人收入；继续推行个体户建账建制工作。切实加强居民境外收入和外籍人员个税的征管，应主动利用税收协定、情报交换等方式，全面核查纳税人在境外取得的收入，督促其在国内缴纳个人所得税。应推行来华外籍人员的登记制度，在华有投资和取得收入的外籍人员必须向税务部门登记并提供相应的书面材料，税务部门通过与海关等部门合作，及时掌握外籍人员涉税信息。（3）加快个人所得税征管信息化建设。应在现有税收信息化建设的基础上，进一步提高税收信息系统技术含量，广泛采用神经网络、决策树等数据挖掘手段，使个人所得税信息系统从流程型向分析型转变，逐步提高税收管理决策的功能。（4）建立健全社会协税护税网络。税务部门应加强与财政、银行、工商、海关、边防、公安、法院、检察院、新闻媒体等部门的协作配合，建立健全联席会议制度和信息共享制度，定期了解掌握并登记纳税人个人的有关涉税信息，如向金融部门了解个人储蓄存款及利息收入和资金往来情况，向工商部门了解工商登记和变更登记有关资料，向证券部门了解各类有价证券的转让及股息、红利支付情况，向海关了解居民特别是外籍个人的通关情况，向房地产部门了解房产的转让和租赁情况，向财产登记机关了解个人财产登记情况等，并按税收管理信息进行收集和交叉稽核，实现收入监控和数据处理的计算机化。同时在中央、省建立数据处理中心，逐步实现税务与银行等部门之间联网，详细掌握纳税人个人的各种收入。

（三）建设良好的个人所得税征纳环境 （1）加强税法宣传，提高全民纳税意识。应有重点地突出宣传工资收入、劳务所得、境外所得、企业债券利息收入、私房出租收入、股东账户利息等有关个人所得税的政策规定，并通过网络热线、公益广告等方式向社会各界宣传讲解政策、税款计算、缴纳程序和期限、权利和义务等具体内容。同时，对偷逃税案件要通过新闻媒体进行曝光，惩戒违法者，为个人所得税自行申报方式的运行提供先决条件。（2）扩大纳税人知情权，增强纳税人纳税自觉性。进一步扩大纳税人知情权，增加政府财政预算、财政开支的透明度；政府用税应更多转向公共服务、公共产品方面，实现基本公共服务均等化，最大程度满足纳税人最基本的需要；国家机关之间、中央与地方之间、政府不同的发展事业之间，税款应合理、公平、均衡地分配应用；政府采购应公平、公正、公开、透明，投资应更倾斜于基础设施、高新产业，并可逐步设立完善听证、专家咨询等程序，使纳税人真正感受到是国家的主人。（3）提高税务部门的服务质量。提高工作态度、业务技能，探索申报环节的简化及简便易行的申报方式。只有纳税服务质量有效提升，才能更好地为纳税人自行申报提供快捷、良好的服务环境，进一步推进个人所得税自行申报。（4）尽快建立并积极推行个人信用制度。第一，推行全国统一的纳税人识别号制度。应通过税法或其他相关法律规定，为每个公民强制建立惟一且终身不变的纳税人识别号，规定公民在办理身份证的同时，必须到税务机关办理税务登记。税务机关可以此为基础，建立完整、准确的纳税人档案。纳税人识别号还应强制用于储蓄存款、购买房地产等大宗经济活动，并且广泛用于经济生活的各个领域。第二，切实实施储蓄存款实名制，建立个人账户体制，为每个公民建立一个实名账户，将个人工资、薪金、福利、社会保障、纳税等内容都纳入该账户。第三，尽快颁布实施《个人信用制度法》及配套法规，用法律的形式对个人账户体系、个人信用记录与移交、个人信用档案管理、个人信用级别的评定、披露和使用，个人信用主体的权利义务及行为规范做出明确的规定，用法律制度保证个人信用制度的健康发展。

［1］王淑芳：《试论个人所得税制存在的弊端及改进建议》，《商业经济》2009年第10期。

［2］简四辉：《谈个人所得税的收入再分配功能》，《云南财贸学院学报（社会科学版）》2006年第10期。

［3］王晓慧：《基于公平角度的个人所得税制设想》，《经营管理者》2009年第10期。

［4］林华朋、汤碧华：《个人稿酬所得税务筹划刍议》，《财会通讯》2009年第6期。

（编辑 梁 恒）

黄银利（1967-），女，安徽蚌埠人，安徽电子信息职业技术学院副教授