分析在实践应用中公共组织绩效管理存在的问题

（贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 555100）

分析在实践应用中公共组织绩效管理存在的问题

覃信，悦爽

（贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 555100）

绩效管理在私人部门已经显示出巨大的影响，让公共组织的改革者希望改善工作表现不佳的现状，绩效管理便被热情地加入公共组织，管理者希望把这作为良药，最大化地提高公共部门的服务管理水平。但是公共组织通过理性分析和初步尝试，发现这味药剂在私人部门工作中是万灵药，对公共组织、应用程序中有很多的问题，甚至难以吞下。本文便对公共组织绩效管理的应用，简单分析了障碍和消除这些障碍提出了一些建议。

公共组织绩效管理；存在的问题；提出的建议

一、公共组织及公共组织绩效管理

1、公共组织

公共组织广泛指的是提供公共物品和服务或社会公共事务的组织和设置服务，公共组织属于第三产业，总结有以下几个特点：公立非营利组织，以高服务或劳务高产出为特点、提供服务或服务对象是每一个公民社会，组织产品和服务与外部性，等等。

2、公共组织绩效管理及特征

绩效管理。不同行业或者是不同企业之间的绩效管理方法都存在着很大的差别，在人们的普遍印象中，绩效管理是一种十分注重结果的工作，绩效管理会将组织绩效与个人绩效进行有机结合，促进整体组织的积极性，使其处于优异的服务状态中。在公共组织绩效管理发展全球化以及政府增加财政投入的背景之下，企业之间相互引入优秀的绩效管理方法和经验，融入市场机制，强化以客户为导向的理念，寻求更多提升公共服务质量的新路径。从以上定义可以看出一部分公共组织服务管理绩效的特征：

首先，从内容的角度上看，公共组织绩效管理涵盖的范围十分全面。

其次，在结构方面，公共组织绩效管理是一项比较完整的系统。

最后，从应用角度来看，公共组织绩效管理是一项长期动态的过程。

3、公共组织绩效管理的功能及必要性

（1）评估的功能。绩效评估是指一个组织试图实现特定的目标，以及如何实现是否实现目标的系统化过程。绩效评估可以是组织的绩效，也可以是计划中的绩效，或者是个人绩效。

（2）衡量的功能。进行绩效评估，管理者必须设计一套足够的衡量系统，也就是衡量组织绩效的标尺，比较不同机关和不同的时期。

（3）跟踪的功能。对组织绩效通过不断测试、记录和评估，作为一项改变在基本组织绩效的基础。

在现代公共管理中，绩效管理为什么是非常重要的，也是非常必要的，以下几方面是主要的因素。

第一责任落实。公共组织公民至少在以下三个方面主要负责的事情：一是，政府支出必须得到人民的同意和正当程序支出；二是，必须有效地利用资源；三是，必须使用资源来实现所需的结果。很难知道是否公共组织负起责任。所以从实现和实施绩效管理责任的角度来看是很重要的。

第二利益相关者的期望。公共服务有多种对象，他们并不对相同的结果感兴趣，公共管理人员经常面临的困境，特别是满足需求对象的一部分利益可以让人不开心。当事人都希望政府的公共政策来满足他们的利益。绩效管理是一个来衡量是否满足不同对象的要求的方法。

第三强调结果导向。目前，公共管理是更精致的“结果导向”，而非程序、规则导向。公共行政传统上强调更重视过程，投入，不重视结果，常常会导致形式主义，浪费和官僚作风。认为自然公共管理的重要程序和规则，最后是否产生好结果，是否满足公民的需要更重要。

二、公共组织绩效管理中的存在问题

1、我国公共组织绩效管理现状

近年来在推动我国服务型政府的建设，构建一个面向服务的公共部门，从而进一步提高公共组织的绩效管理有很大的空间，特别是在现代工业工程的综合利用技术为核心，结合管理、政府和公共经济学理论来提高公共组织“企业”的操作有很大潜力。一般来说，自20世纪90年代以来，中国的公共组织绩效管理水平大大提高。然而，在当前的公共组织绩效管理方面，仍然是低水平，仍有许多问题。

2、从客观上分析的问题有

（1）公共组织绩效目标难以设定。除了经济目标外，社会目标、切实和无形以及短期和长期目标都是企业所要考虑的管理目标，但是，企业管理仍是著名的经济目标。然而，相反的更复杂的是公共组织绩效管理的目标，政府所提供的产品和服务除了更复杂外，很多时候也是备受争议的。若公共管理的目标实现是多个并且不清楚的，那么是否可以有效实现这些目标也是无法确定的。那么，由于公共组织项目产生的不同的效果将导致有些人遭受的利益或者损害的不同。由于受到价值观的影响，即使是基于效率、有效性和经济之上的公共组织绩效评估标准基本上也是没有什么用的。

（2）公共部组织的产品形态难以测量。企业的产品形式有两个特点：一是可见性，大多数企业的产品有形的实体，我们可以通过自己的触觉感受和评价标准是相对固定的，公共产品不是其可能性；二是，即使是生产很小配件的终端企业的产品也是有其相对独立的价值的。并不是所有的消费者都可以感受到公共组织提供服务的本质所在，因为具有服务性质的产品和其相当大的一部分是无形的，也就是说，即使能够感觉得到，但是每个消费者对它的评价也是不同的。

（3）公共组织的产品标准难以统一。公共产品和服务在市场上与企业产品一样，都采用一定的技术标准。虽然这座城市所有公共产品都有一个共同的客观的评价标准，但是评价的结果受很多因素的影响，评价的主题多种多样，评价的形式各有千秋，评价的方法也因时而异。政府所提供的公共产品和服务不仅仅受技术标准的制约，也受到政治、经济、文化等多方面的制约，同时也受到人为因素的制约，需要社会各界人士的参与，不同地区、不同阶层、不同主体在评价看问题的角度迥然不同，看似相同质量的产品和服务，评价时因人而异，因时而异，因地而异，所有这些因素都制约了政府公共组织绩效的发展。

3、从主观上分析的问题有

（1）公共组织管理比较混乱，事务方面的透明度比较差，有不合理的布局结构，不仅组织运营成本非常高，而且劳动产出的质量也很差，缺乏有效的监督机制等。中国的公共组织根深蒂固的官僚组织文化，创建了一个公共雇员互相推诿，自我保护，接受平庸，拒绝改变文化。

（2）人员素质不高。表现在：①中央政府、北京市政府公务员，大本或以上占70%；超过90%其他部长级政府公务员是一个大专学位；地区公务员超过91%的初中程度。近年来，尽管许多企事业单位和政府部门正在积极引进人才，但许多公共部门的形式只是局限于“炒作”。②缺乏专家参与绩效管理的工作。当大量的公共组织绩效管理缺乏该领域的专家，期性能指标的建立就不能达到完美、合理。

（3）绩效管理信息系统并不完美。这主要体现在两个方面：一是，信息收集困难。准确衡量组织绩效需要全面系统地信息收集组织的各个方面的性能，工作非常大，需要很多的人力和物力、财力、时间，所需要的成本也太高。二是，信息沟通的障碍。政府往往在公开场合信息垄断，大多数时候不如实告知公众信息，因为信息传输通道是受限制的，公众的意志往往不能及时、准确、顺利的表达。

三、完善我国公共组织绩效管理的建议

现如今，我国公共组织对绩效管理的实施正处于初级阶段，呈现出多样化的形式，其性能评价的主要指标是行政效能监督建设以及目标责任制的普遍性，能够合理评估系统以及行业部门的绩效。而绩效管理手段与绩效评估之间并非完全一致，但基于我国不断的调整和改进，即使是多样化的绩效管理也取得了一定程度的进步。绩效管理的民主参与机制的建立属于公共组织绩效管理的范畴，需要公共组织各级领导者的支持。

（1）优化体制的改变。转变公共部门绩效评估的现状，在政府体制上我们要进一步的强化和改革，通过改善政策，使我国公共部门绩效评估制度化和标准化在正确的道路上。《公务员法》已颁布，实施于2006年。我们也应当主动去学习外国的成功经验。开发出符合中国特色的《公务员绩效法》使公务员考试得以有法律保护。

（2）使公共部门的绩效得到不断提升，继而确保公众能够积极的参与进来，并使公共组织绩效管理得到一定的支持和认同。与此同时，政府的改革绩效管理一定要具有一定的合理性以及有效性，确保公共部门与公众之间进行及时、全面而有价值的沟通。

（3）公共部门应当建立完善的信息系统，主要负责收集一些关于政府管理社会的政治、经济、文化和其他方面的信息，通过筛选、统计、排序、处理和传送。来确保获得的信息可以完整、全面、准确。同时，部门不仅要建立透明的信息度，而且还要常和公共组织，公众进行有必要的沟通。建立有效的绩效管理系统和优化公共组织绩效管理是非常有必要的。

（4）改善外部对于管理的环境，营造出一个最佳的管理氛围。我们不能控制外部环境对公共管理部门的影响，但是如果我们掌控了其对环境的变化特点，我们就能适应其中的环境变换，预测未来的趋势，以及策划出相应的对策，进行调节和控制，保证工作的正常运行。在公共组织绩效管理环境中，必然有着对此环境相反的作用，在特定的状况下，我们可以在不同层次的公共部门中，转变其管理环境。

（5）培育优秀的人才，提升公共部门绩效管理的研究。第一，公共机构和私人部门的期望不同，从而导致公共组织绩效管理的方法与私人部门是截然不同的；第二，建立指标体系来随时关注工作中的缺点，必须要加强绩效管理的具体目标，特别是对于指导和评价公共机构的人员，其作用不能被取代的，因此我们有必要提升对公共组织绩效管理技术的研究。建议在行政管理专业的硕士和博士学位，专门开放公共部门绩效管理，建立一个公共组织绩效管理技术研究机构，同时增加投资，来以此鼓励研究。

[1]范柏乃:政府绩效评估与管理[M]．复旦大学出版社．2007．

[2]向涛、马金城：公共管理学概论[M]．中国商业出版社．

[3]胡税根：公共部门绩效管理—迎接效能革命的挑战[M]．浙江大学出版社．2005．

[4]张泰峰：公共部门绩效管理[M]．郑州大学出版社,2004．

（责任编辑：宋 杰）