浅析结果导向变革时期我国政府采购监督管理

（中国地震局第二监测中心，陕西 西安 710054）

浅析结果导向变革时期我国政府采购监督管理

郝鹏远

（中国地震局第二监测中心，陕西 西安 710054）

“十三五”时期，落实党中央、国务院进一步推进简政放权要求，政府主动向市场让渡空间，进一步简化优化程序性审核流程，创新政府采购制度，推进政府采购从程序导向型向结果导向型转变。本文论述了程序型导向下政府采购管理重“监管”轻“服务”、重“程序”轻“结果”等急需改进的方面，借鉴美国、英国等政府采购运行模式提出了完善我国政府采购“物有所值”的建议：强化政府采购成果的共享意识，倡导绿色公共采购，深层次挖掘政府采购的政策效应与社会价值。

结果导向；政府采购；监督管理；绿色采购

十八届四中全会对我国政府采购管理工作提出明确要求，坚持依法采购的基本原则，推进政府采购管理体系建设和相关主体的内控机制建设。在《政府采购法》运行12年后出台的《政府采购法实施条例》，是健全政府采购制度的关键一步，增强了政府采购的规范性和可操作性，制约了政府采购监管的权力腐败，提升了政府采购制度与政府采购监管工作的现实要求契合度。

一、结果导向变革时期政府采购监管与服务并重的重要意义

1、理论意义

政府采购是社会总需求的重要组成部分，涵盖了政治、经济、文化等诸多方面，对市场经济的生产、流通、分配、消费以及产业结构等环节具有乘数效应，在现代经济中发挥着不可替代的作用。政府采购制度是公共财政管理的重要内容，也是政府调控经济的有效手段，事关政府公信力，是建设法治政府、廉洁政府的重要内容。自1800年前后西方国家政府办公用品的采购契约发端以来，现代政府采购制度不断博弈，特别是为适应公共财政支出的新需求，政府采购制度建立的目标从初始的节省财政资金、提升采购效率调整为物有所值、科学配置、有效利用公共资源，其政策功能、服务功能会日渐突出，不断规范政府采购行为。倡导物有所值、科学配置公共资源也是政府采购结果型导向的必然要求。

2、现实意义

我国经济发展处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期政策消化叠加期、新的政策探索期“四期叠加”，同时政府采购的规模也逐步扩大。2015年，全国政府采购规模为21070.5亿元，首次突破2万亿元，比上年增长21.8%。但从政府采购的运行模式看，我国政府采购注重于程序性审批、消除寻租根源，但是其忽视了物有所值和采购结果的社会共享；从监管角度看，政府采购重视监督约束采购人的行为，但是弱化了社会代理机构、供应商等打破规则、串通所带来的危害性。因此，政府采购由程序导向型向结果导向型转变：从走“程序”转为看“结果”，从重“监管”到重“服务”，有利于改善公共服务供给，以便更好地发挥政府的经济管理职能。

二、程序导向型时期政府采购政策在实际操作中的分析

程序导向强调依据相关法律程序完成政府采购任务，忽略了其政府采购监管链条的完整性与政府采购成果的社会服务共享价值。

1、政府采购预算和资产管理脱钩致使采购需求的马太效应愈演愈烈

从政府采购监管源头上分析，每项政府采购活动的开展均需财政资金支持，然而，政府采购预算是其部门预算的重要组成部分，是基于项目支出和基本支出的细化核算。在该政府采购所属项目申报时，采用零基预算进行审核，没有实地测算项目承担单位的固定资产现有状况，致使政府采购需求的马太效应愈演愈烈：科研实力强、精密设备或仪器多的单位，相关设备的更新维护、升级改造需求旺盛，重复购置比较普遍。另一方面，科研实力相对较弱的单位，由于基础薄弱、设备短缺造成了更加“贫血”的状态。因此，按照程序型导向，倒退其政府采购需求不合理的根源：固定资产配置、使用、处置等管理环节和政府采购预算、采购需求环节脱钩。

2、政府采购预算、计划在实际执行中约束性不强

2015年，全国政府采购金额占全国财政支出达12%，占GDP的比重分别达3.1%，但与“政府采购规模占GDP的10%-15%、占政府财政支出的30%-50%”的国际标准仍有较大差距。在采购预算的基础上编制采购计划，并控制在预算范围内，按采购预算规定的用途和定额实施采购项目。然而，我国《政府采购法》主要规范运用财政性资金和与之相配套的自筹资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购预算只是年度部门预算的一部分，而没有全部纳入部门预算，资产采购预算不够精细化，极易使得采购人在执行中予以规避和拆分。

与此同时，《政府集中采购目录及标准》是政府采购预算编制的依据，但因中央和地方各级财政状况的差别使政府采购预算范围及标准的确定较难统一，同一个预算单位运用中央和地方财政资金开展采购活动依据的《政府集中采购目录及标准》不一致，条块化、分割化的特征明显，极易产生切换相关品目采购方式要求、拆分标的等问题。综上所述，政府采购预算、计划和实际执行“两张皮”的局面，存在“重购置、轻管理”的现象，从制度上加大了政府采购监管难度。

3、“委托-代理”链过长，社会代理机构的监管难度大

政府采购本身就是一种公权力的运行，是政府责任的一种体现，有别于社会代理机构的市场行为。我国是集中采购机构与社会代理机构共存的政府采购执行机制，是政府组织形态与市场组织形态共存的格局。纳税人将公共资金委托给政府后，交由政府财政部门统筹使用，形成8个层级的委托-代理关系：纳税人-税务部门-政府-财政部门-预算单位-采购人-代理机构等委托-代理单位。

政府采购代理机构数量剧增，专业能力和水平参差不齐，政府采购代理市场竞争激烈成为新常态。具有权威性的官方代理机构职能弱化，在全国没有统一的组织和管理机构，各地之间不存在隶属关系，不存在上下级监督；而以营利为目的社会代理机构数量庞大，管理不到位。社会代理机构存在多重委托代理关系，通常存在着信息不对称、契约不完备、激励不相容等多方面的问题：部分社会代理机构发生违规行为被处罚后，经常采用“金蝉脱壳”的方式继续从事采购代理业务；部分采购代理人员技术水平高但职业道德方面较差，对投标人“吃、拿、卡、要”。“委托-代理”链过长，关系相对复杂，大大限制了采购监管部门的监管能力，导致对社会代理机构的监管难度大，实践中监督成本高，且效果差，损耗社会资源，掣肘政府采购制度目的实现。

4、采购成果社会共享率比较低，投入产出不配比

李克强总理指出，我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手上，“深藏闺中”是极大的浪费。“十三五”期间要树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，而实际运行的政府采购活动中，我国政府采购规模首次突破2万亿元，大型设备、仪器、实验室等“独占”“闲置”现象不断涌现，与天价政府采购预算不配比，致使资源配置扭曲与低效，未将公共财政资金配置的可共享资源向社会开放。

另一方面，部分实验室的科学仪器的产权归属不清晰，相应的保管人将其通过国有资源取得的一手资料及数据“据为己有”，存在部门化、单位化、个人化等“重使用、轻管理”现象，导致相关公共服务的供给无效或需求与供给的错位，没有发挥公共财政购置资源应有的社会效益或社会价值，未满足社会需要实现物有所值。

三、国外的政府采购政策分析

高质量的政府采购运作是十分复杂的，政府部门要与全球范围内的企业在更为宽广、复杂的商品和服务领域开展合作，充分发挥政府采购的政策效应。

1、美国采用政府组织形态的采购执行体制

从政府采购立法方面来讲，政府组织形态的采购代理机构存在上下级隶属关系，有利于建立监督机制。美国用来调整政府采购的法律高度一致，而揭示了各国政府采购在节约支出的同时兼顾经济和社会发展的共同特征。

从实际业务开展方面而言，美国政府采购协会成立于1944年，是美国政府采购领域最具影响力的行业组织，为政府采购提供包括职业培训，论坛交流，电子化建设、研究和技术援助等专业公共服务，推出了“政府采购官”和“政府采购商”两个认证体系，通过对专业人士的培训与认证，提高政府采购从业人员的知识水平和专业素质，推动政府采购领域的发展。

2、英国融合绿色公共采购与社会负责任

英国政府提出对公共部门提供公共服务的服务质量、满意度、效率和收益等全过程进行跟踪监测和绩效评估。随着公共服务社会价值法案的颁布，对社会负责任的公共采购已经进入立法层面，将绿色公共采购可以与对社会负责任的公共采购结合，即在公共服务社会价值法案框架内，允许公共部门在购买服务时考虑社会价值，满足公众需求的产品进入市场可以采取更加灵活的方式，政府采购也被越来越多地用作实现环境、社会或其他能够为欧盟经济带来创新活力的政策目标的重要手段。

四、完善结果导向时期我国政府采购监督与服务并重的建议

如何在结果导向下，通过在政府采购中融入物有所值理念，考虑经济、环境、产业与社会因素影响，加快完善公共采购管理体系运作，构建有利于结果导向的监管模式，更好推进财税体制改革和社会经济发展。

1、建议结合固定资产决算，科学权衡采购需求

树立监督要从管理源头抓起的意识。在“查清家底、摸清底数”的前提下，采购人兼顾固定资产决算科学权衡采购需求，实现资产与预算挂钩、资产处置与新设备采购相衔接，明确在资产项目申报、设备采购、资产配置使用处置等环节中，资产管理部门与财务部门共同参与，实现资产管理与相关财务管理工作同步推进、无缝对接，切实解决资产管理与财务管理脱节而造成的账实不符等问题，促进从“重程序的合规性采购”向“重需求、看结果的专业化采购”转变。

科学权衡政府采购需求。落实采购人的需求责任，坚持调研先行一步，可以采取现场访问、电话调查、拦截访问、网上调查、邮寄问卷等形式，系统客观的收集信息研究数据，全面客观的剖析一手调研数据，为需求决策做准备；坚持成本效益原则，科学测算采购标的成本，尤其是重大采购项目，如何分包、如何控制项目周期、后期维护服务水平甚至交货时间、地点等；坚持绿色可持续原则，优先使用创新产品、绿色产品，推动采购政策支持措施的着力点从评审环节向采购需求制定、采购方式选择等前端延伸，起到“四两拨千斤”。

2、进一步硬化采购预算约束，严格执行采购计划

注重完善采购管理链条，加快完善政府采购法律制度体系，规范政府采购预算和计划的编制、审核，做到政府采购预算分类填列、应编尽编、编实编细，进一步硬化预算约束，切实做到无预算不采购、无计划不采购、超标准不采购。

以内控制度建设和信息公开为抓手，持续完善政府采购执行机制，把政府采购监管方式从注重过程控制向结果评价转变，实现“实施有章法、运行有机制、过程有监管、措施有保障”的内控体系：

（1）建立预算执行管理和政府采购结果评价制度，政府采购预算执行情况纳入预算绩效评价体系，加强对采购结果的监督检查，强化采购验收的管理，实现政府采购从立项到采购、资产入账的闭环管理地。

（2）加强专业化和电子化管理，引入多元化的采购竞争机制，合理确定集中采购目录、采购限额标准和公开招标数额标准。

（3）紧盯政府采购方面易发、多发问题的关键环节，坚持问题导向抓重点，打破“天价”协议供货，制定供应商库的淘汰更新机制，鼓励有资质的小企业参与竞争。

（4）建立政府采购通报制度，将政府采购数据科学运用于项目管理、风险控制、监督预警等方面，力促绩效评价和监督控制。

3、加强和改进采购机构的考核，规范社会代理机构

坚持结果导向出实效，遵循有效竞争原则，提高准入门槛，实行优胜劣汰，提高政府采购透明度。

第一，减少代理中间环节，成立政府采购代理机构行业协会，制定代理机构行业执业能力评价方法和标准，引导代理机构自觉将行业诚信建设的要求内化为自身执业准则，通过行业自律不断优化政府采购市场秩序和环境。

第二，建立社会代理机构不诚信“黑名单”制度，打破地区行业垄断保护，加强和改进社会代理机构的考核，通过建立科学的指标体系，积极开展代理机构的综合评价，实现代理机构管理从“进入控制”向“执业评价”的转变，从“宽进”转为“严管”，最大限度压缩可能的寻租空间。

第三，网络公开社会采购代理机构的代理项目情况、收费情况、考核情况，接受公开评议和网络监督，将日常评价与重点监督、内部分析和外部评价相结合，推动采购代理机构专业化发展，真正实现捍卫政府采购的“阳光尊严”，做到招标代理的全程公开、透明、可追溯。

4、提高政府采购设备的共享率，强化“绿色政采”的社会责任

建立资产共享信息平台，推进“互联网+”新模式，在遵守国家保密要求基础上，逐步推进相关单位、相关项目的大型仪器、设备共享机制，提高资产的利用率。严抓资产配置审批制度的执行，理顺资产购置、验收、使用、调拨、转让、报废、报损等各个环节工作流程，盘活存量资产，优化闲置资产，控制新增资产，保证资产配置科学合理高效。

建立电子档案，探索大数据分析在政府采购设备共享中的应用，最大程度发挥有限资源的效用，有效缓解单位间资产占有水平不均衡的状况，实现国家科学研究工作的多产出、好产出，实现政府采购“物有所值”目标。

结果型导向强调政府采购活动实现的价值，强调实现的目标性与责任性、可实现性，积极构建“绿色政采”的良性激励和约束机制，设立“绿色”通道，更加青睐绿色发展、绿色产品、绿色投资。财政部门、采购机构、采购单位“管、采、用”三个政府采购主体部门通力合作，坚持以绿色结果为导向，重点采购绿色产品或秉行绿色发展理念的企业产品，才能发挥政府采购的宏观调控作用，推动国民经济绿色发展。

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（责任编辑：史二霞）