从公立医院视角谈夯实财政预算基础管理

时间：2024-05-04

○刘燕汝

（西安交通大学医学院第一附属医院陕西西安 710061）

部门预算和部门决算是所有国有企业及行政事业单位每年必须编制的两大报表。部门预算是部门依据国家有关政策规定及行使职能的需要，按照政府指示和财政部门要求，由基层预算单位编报，逐级上报、审核汇总、经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。部门决算是指行政事业单位按照相关编审要求向财政部门报送的，用以反映本部门、单位财务收支状况和资金管理状况的总结性文件。部门决算是国家预算体系运行结果的年终反馈，是财政部门、上级主管部门和国家宏观经济管理部门制定政策、管理与监督预算执行过程、编制下年度政府预算及进行宏观经济调控的重要信息依据。一直以来，为提高财政资金使用效率，财政资金的绩效考评越来越受到重视，收支预算完成率成为财政资金绩效考评中的重要指标之一，但要准确获取预算单位的收支预算完成率，必然要对部门预算和部门决算编制口径的一致性提出更高的要求。现从公立医院视角对部门预算和部门决算的相互衔接及财政预算资金的管理现状做简单剖析。

一、部门决算和部门预算的衔接口径有待进一步完善

1、部门决算和部门预算在资本化项目支出的汇总口径上存在差异

分别于2013年和2014年1月1日实行的新《事业单位会计制度》和《医院会计制度》中，在收入计量和固定资产后续计量等方面适度引入权责发生制，同时将核算中的支出科目参照政府收支分类中的经济分类设置明细，在一定程度上消除了部门预算、核算、决算相脱节的现象，但在对部门预算报表和决算报表设置和数据汇总上还存在衔接不够充分的情况，主要体现在对需要资本化的项目支出汇总口径上。

在部门决算报表中，财决05—2表“项目支出决算明细表”主要填报“单位本年度项目支出的明细情况，根据单位项目支出明细账发生数，按支出功能分类科目分“类”、“款”、“项”填列，”，填列“基本建设支出”和“其他资本性支出”时，对于公立医院中仅享有部分财政拨款的项目支出，只填列资金来源为财政拨款且核算采用收付实现制的资本性支出，而同一项目中，自筹安排的资金并不在此反映，自筹资金根据资本性支出的管理要求计入在建工程，在竣工决算投入使用后分期计入折旧成本。所以，在决算报表中，支出总数等于基本支出加按照收付实现制核算的财政拨款项目支出。

在编制部门预算报表时，部门预算系统的录入1—4表的“项目支出预算录入表”，报表设置的公式为：项目支出中资本性支出总数等于财政项目安排资金（或科教资金）额加自筹资金支出额。支出总数仍等于基本支出加项目支出之和，但此项目支出填报即含按照收付实现制核算的财政资金，又含按照权责发生制核算的自筹资金。

这样一来，这种差异会造成单位在编制预算时，为了既要满足预算报表设置的平衡关系，又要满足与部门决算口径的一致性，单位势必在基本支出中调减数字，以达到预算总数的平衡，这种差异调整，也势必造成单位来年的决算支出数和预算支出数中基本支出和项目支出差异的存在，预决算口径不具备可比性，收支预算完成率考评指标不具备科学性。因此，在进行管理的过程中，要充分的注意到收支平衡的重要性，并在进行医院财务控制的过程中，进行合理的财政方式控制，保证各方面的有效进行，进而完善医院的财务管理情况，保证预算编制的设置可以符合医院的财政状况管理的实际要求，保证医院各方面的均衡发展。

2、预算报表设置汇总支出口径应考虑和决算报表衔接一致

在预算报表的项目支出预算表中，为了完整显示一个项目的资金结构，采用的是收付实现制，将所有资金来源的支出作为本期项目支出总预算。在以采用收付实现制为主的事业单位预决算口径可能是一致的，但在采用以权责发生为主，以收付实现制为辅的公立医院，部门预算和部门决算口径就会存在较大差异。为了保证所有事业单位部门预算和部门决算口径的一致性，建议总预算在汇总基本支出加项目支出的总支出时，对于资本性项目支出数只汇总财政资金安排的项目支出预算数，自筹部分的资金支出作为资本性支出按照折旧费分期记入支出，这样汇总，预算和决算报表口径将会完全一致。或者在部门预算报表中，科学地增加设置现金流量表预算，以便完整反映单位的资金流情况，使得预算报表既能按照收付实现制反映，又能按照权责发生制反映，逐步提高部门预算的适用性。

二、部门决算财政资金余额和国库资金余额的对账机制应进一步加强

在每年的部门决算过程中，特别强调加强财政拨款结转和结余资金的管理，但部门决算报表的财政拨款结转和结余资金一般是指会计账面结余数，是按照权责发生制计算的结余，而国库资金的实际余额是按照收付实现制结存的，和决算报表账面结余一定会存在差异。在实际操作过程中，有些事业单位在年终会将未使用完的结存在零余额账户上的结转资金转回到自有资金账户，从而造成单位的财政拨款项目账面结转资金很大，而国库余额很少的情况，这种情况属于违规使用财政资金的范畴，但不经审计，财政部门很难将此种情况和预付款的情况区分清楚。另外，在每年度财政部门对部门决算进行汇审时，也只关注决算年度财政资金预算收入数是否和国库预算数核对一致，而对财政资金预算支出数、结转和结余数是否和国库支出数、国库结存数调节一致不甚关注，这样容易造成财政资金的使用风险增加。所以，应加强财政资金账面结存数和国库资金实际结存数的核对账机制，必要时，主管部门在年终决算时可要求预算单位编制国库资金余额调节表，对财政资金账面的基本支出结余、项目支出结余与国库资金余额分别进行核对，对财政资金账面已收、国库资金未收；财政资金账面未收、国库资金已收；财政资金账面已支、国库资金未支；财政资金账面未支、国库资金账面已支四种情况分别核对、澄清、说明，并对未达账项进行调整，提高部门对财政资金的精细化管理，防范财政财务风险，确保财政资金的安全和有效使用。

三、通过部门决算和部门预算寻找部门管理行业经济的抓手仍然任重道远

1、财政部门对预算考评不应只限于财政资金

为提高政府财政预算管理工作，我国从1993年开始把科技资金绩效评价引入科技宏观管理环节之中，现阶段，财政项目支出从申报开始到项目结束，绩效概念贯穿始终，财政绩效评价机制已经逐步建立并不断完善，但仅限于对财政项目资金的考评。以卫生部门为例，公立医院属于政府投资主办，政府对公立医院的原始投资等同于企业的“实收资本”或“注册资本”，公立医院现阶段的自有资金绝大多数仍然是国有资本保值增值所形成的，是医疗服务的可持续发展的前提条件。针对这样的情况，在进行管理的过程中要充分的考虑到满足这些方面的要求，从可持续发展的角度进行考虑，促进公立医院财政预算管理的全面发展，为了做到这一方面的要求，所以，财政部门应加强对事业单位所有资金的预算考评，引导部门通过建立全口径的预算考评机制，实现国有资本的效率和效益双赢。

2、全面预算管理的作用仍未在事业单位的预决算中得到体现

全面预算管理是一种管理工具，在企业中，实施全面预算管理被当做其提高效率和谋求发展的重要途径。事业单位指的是国家以社会公益为目的，以国有资产为基础建立的教育、科技、卫生和文化等组织。在事业单位的经济管理过程中，它虽然强调是以社会公益为目的，但不能因为它的“公益性”而弱化“效率”的概念，强调“效率”绝不是否定其“公益性”。所以，随着我国市场化体系的不断加快，有财政预算的事业单位编制部门预算不能仅满足于预算报表的数字平衡，而应将全面预算管理的概念贯穿于单位经济管理的全过程，以公益性为最高目标，以全面预算管理机制为抓手，以定量考评和定性考评为核心，真正做到对单位经济活动全方位、全员、全过程的预算控制，与此同时，在进行管理的过程中，还要考虑到各方面的实际要求，促进企业实力的全面发展，保证医院可以满足各方向的发展要求，促进医院的全方位发展。最终在部门决算中体现以提高“效率”和“效益”，回报其“公益性”。

3、政府会计改革势在必行

近些年来，政府通过改革预算编制方法、建立国库集中收付制度、推行政府采购制度等措施，公共财政改革已经取得预期的效果，财政部门对财政资金管理进一步加强。但现阶段，我国财政总预算会计实质上只是财政收支会计，核算内容主要是以收付实现制为基础的财政收支活动，没有覆盖资产、负债、净资产、收入和支出的全部会计要素。部门预算反映的仅仅是当年预算收支的现金流量情况，所以，随着政府职能、所控制资源和承担责任以及收支规模的逐步扩大，公共管理业务日趋复杂，政府在保护公共资产的安全完整、防范财政财务风险、提高公共资源的使用效率和效果、推动财政可持续发展等方面的财务受托责任不断增强，从传统的收付实现制会计转向权责发生制会计已经成为政府会计改革的基本趋势，提高部门预、决算的经济管理职能也是众望所归。