我国小产权房问题探讨

○张攀

（黄河科技学院 河南 郑州 450006）

一、小产权房的概念及法律性质

小产权房并不是法律上的概念，而是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓，政府文件中也经常会出现“小产权房”的称谓。实际上，“小产权房”是相对于大产权房而言的，所谓“小”，就是没有经过县以上政府土地管理部门颁发的土地使用权证，而是县以下政府，包括镇、乡、村委员会颁发的产权证，因此起名曰小产权房。它是在农村宅基地、集体建设用地或者在农业用地上开发建造的用于居住的房屋。

小产权房初始源于20世纪末大都市郊区的农村出租屋。后来，因为生态环境优于市区，加之城市房价暴涨，一部分租用者干脆买下来，由短期性租用发展为永久性购置。由此刺激了小产权房的变性畸形发展，由最初的个别农户、单个宅院、小规模、低档次的非法私下暗中交易，发展到后来的农村经济组织利用集体土地进行建设用地开发，公开销售，并且愈演愈烈。在城市建成区的边缘地带和城乡结合部地区，随着“城中村”的改造和社会主义新农村建设的加快，借解决村民集中居住为由，进行房地产开发，房屋建成后，除安置该集体经济组织成员外，剩余大量的房屋对外销售，于是形成了今天类似这种农民公寓或农民住宅小区形成的“小产权房”。

我国现有法律并未给予小产权房相应的合法地位，因为小产权房往往建设在农村集体土地上，这类土地使用权不能出让、转让或者出租用于非农业建设，这类房屋没有产权，不受法律保护，其交易存在很大的风险。小产权房多次受到国土资源部及住建部叫停，要“刹风治乱”，就是要规范现在在建在售的小产权房的现象。国土资源部部长姜大明在2014年全国两会上表示，针对在建在售的小产权房要“拆除一批、教育一批、震慑一批、问责一批”。

二、小产权房产生的根源

1、城乡二元结构的土地制度

从我国现行的法律对农村集体土地所有权制度的规定可以看出，集体土地所有权和使用权并不具备完整的权益。无论是村集体还是农民个人，从法律上都只有利用这些土地从事农业生产的权利，要从事非农产业，特别是从事商品化开发建设则必须由国家征收转变为国有土地。农村集体土地被征用的价格和土地的市场价格差距非常大，集体经济组织只能获得少量的征地补偿费，从政策上就剥夺了集体经济组织获取更大的利润空间的权利。为从自己的土地上获取更大的经济收入，集体经济组织在利益驱动下而铤而走险开发小产权房。所以就出现了集体土地未经依法批准，被用于以建设新农村、文明生态村、中心村、农民集中居住区等名义，将集体土地用于非农建设。

2、持续高涨的房价

中低价位房源严重缺位，小产权房建设满足了一定的市场购买需求。近几年，全国各地的商品房价都普遍持续不断地大幅度上涨，已远远超过低收入家庭的实际购买能力，由于小产权房不需要缴纳土地出让金和各种相关税费，价格也只有商品住房价格的30%～50%，而购房者强烈的住房梦，让他们在没有能力购买“大产权房”的情况下，就选择了位置不是很偏远、价格低廉的小产权房。反过来，旺盛需求又进一步刺激了小产权房的大面积开发建设，基层的乡政府、村政府基于利益需要默许推动之下，在集体的土地上开发建设小产权房并对外销售。

3、住房保障体制的滞后

随着城乡一体化进程的加快，住房的刚性需求越来越大，但是政府的政策往往难以满足公众的需求。一方面，很多地方严格的限购令，让很多不符合购房政策的市民“望房兴叹”，没有“名分”的小产权房，除了一次性付全款硬性条件之外，没有购买条件限制，不需要出示纳税或社保证明，因此就成为了限购令中的另一选择。另一方面，政府住房保障体系的经济适用房、廉租房或政策性租赁租房发展滞后，况且不少地方保障性住房项目选在离城市中心较远的地方，交通、教育、卫生医疗等配套设施很难同步建设，给居民的生活带来各种不便。于是不少购房者把目标投向离市区较近的小产权房。

三、小产权房面临的问题

1、小产权房缺乏相应的法律保障

建设部曾在《关于购买新建商品房的风险提示》中指出，非集体经济组织成员购买在集体土地上建设的房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。其允诺办理的“乡产权”、“小产权”，均不符合法律规定，不会受法律保护。小产权房虽然具有了商品房的使用性质，但是并不具有商品房的法律性质，所以小产权房并不是商品房，因此也不能享有商品房相关的规则和制度，人民法院也不能适用商品房买卖的法律规定及司法解释处理涉及乡产权房的案件，购房人的权益很难得到维护。同时，由于购买乡产权房的合同是无效的，因此根据法律规定购房人只能要求开发商退还购房款并按银行同期贷款利率支付利息等。由于小产权房不符合有关规定导致不能合法过户，购房后如果遇到国家征地拆迁，由于小产权房没有国家认可的合法产权，购房人并非合法的产权人，所以其无法得到产权拆迁补偿，作为使用人得到的补偿是微乎其微的。

2、开发建设监管缺位

目前，小产权房屋的开发得不到银行贷款支持，大量资金来源于民间集资资本，开发过程中大量的开发资金没有政府和银行的监管，主要依靠开发商自律进行开发建设，一旦开发单位的资金链断裂或其它环节出现问题，开发商携款潜逃，房屋开发极有可能变成烂尾工程。而且能否按时交付房屋也有很大的风险，房屋的质量和售后服务难以得到保证，小产权房的建设可能根本没有经过房屋质量验收等程序，且小产权房没有维修基金，一旦房屋质量出现问题，买受人的利益很难得到维护。

3、物权不完整

物权不完整，不能依法流动。由于“小产权房”是不完整的物权，按照物权法规定，不能在有关部门依法登记，不受法律保护，所以不能依法上市交易，即使遗赠也会因无产权证明，受到制约。我国物权法第39条规定：所有权人对自己的不动产或动产，享有占有、使用、收益和处分的权利。房屋属于不动产范畴，房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分权利的唯一合法凭证。县级以上政府主管部门核发的房屋权属证书有效，因此，乡级政府或村集体组织核发的任何形式的所谓“小产权证”均不具有法律效力。没有合法产权证的“小产权房”只具备了普通商品房的“使用”性质，从法律上说依然没有所有权，即不能享有法律上“占有”的权利，其房屋所有人“收益”和“处分”的权利必然受影响。

四、小产权房的解决办法

1、妥善处理现存的小产权房

对于现存的小产权房，应区分情形区别对待，不能采取所谓的一刀切措施。对于滥占耕地的小产权房、在建和已建未售的小产权房及已经入住的小产权房应采取不同的措施。

首先，坚决禁止滥占耕地的小产权房。耕地是提供粮食的保证，耕地面积趋于饱和甚至减少，无疑为粮食生产埋下隐患。因此，我国土资源部要坚守18亿亩耕地的红线不能动摇。对于那些破坏耕地修建小产权房的违法行为应当坚决禁止，如果能够退耕的应当退耕，不能退耕的，在补缴所有税费的基础上再进行处罚，并且政府要求开发商和农村集体组织通过占补平衡的方式开发出相同数量和质量的耕地。

其次，要坚决拆除在建和已建未售的小产权房。对于在建的“小产权房”项目，责令停工、停售，查封工地，拆除售楼处，查封施工机械，遣散施工队伍；对在售的，责令停售、拆除售楼处，查封已建未售房屋。同时，还将依法查处有关设计、测绘、施工、销售、代理销售单位的违法违规行为，除给予行政处罚外，责令停业整顿，降低或取消相应执业资质。此外，将对相关责任人员给予必要的党纪政纪处分，对涉嫌犯罪的移送公安司法机关追究刑事责任。

再次，要妥善处理已入住的小产权房。尽管这些房屋不符合土地利用、建设规划，也没有缴纳土地出让金和各种税费，但小产权房已经出售多年，住满了居民，居住氛围已经形成，强行拆除势必激化社会矛盾，影响社会稳定大局。笔者认为，应当认可这些小产权房占有的合法性，但是需要支付“转化费用”将小产权转正，即补缴土地出让金和税费等。当然，具体需要缴纳的数额和方式，同样牵涉到许多细节的问题，需要慎重。

2、实行国有和集体土地供地双轨制

近些年，国土部一直在酝酿制定一系列征地制度改革新政，国土部调研组也征求过全国工商联房地产商会的意见，调查了解能否形成政府供地和市场供地双轨制。目前中国是政府垄断土地供应的格局，未来实行“双轨制”就意味着将允许农村集体土地入市。中共十七届三中全会提出来“农村集体建设用地与城市国有建设用地同地、同权、同价”的精神，根据这个原则和精神，对于非公益性质的用地，应该允许农民集体土地入市，在符合城乡统一规划和用途管制的情况下自由交易。而对《土地管理法》中“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，则需要进行修改。

笔者认为，在集体建设用地上建的房子，只要符合规划，只要符合建筑标准，就可以承认它合法，不一定非把它变成征收为国有土地；对农民拥有的农村住房以及集体经济组织修建的“小产权房”，对按照土地利用总体规划、经合法审批建造的房屋，赋予完全产权，允许其自由流转。各地都有不同的情况，只要不改变土地性质，不损害农民利益，各种流转模式都可以尝试。

3、加块政府保障房的建设

中央多次部署要着力解决城镇低收入家庭住房建设、促进农村住房建设，解决住房问题是拉动内需、新农村建设、改善生存条件的重点。改善城市低收入居民的居住条件，是重要的民生问题，加快建设保障性安居工程，对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。由于城市中70%以上的常住人口都是中低收入家庭，如果政府不建保障房，低收入家庭何以安居。目前保障性住房制度还很不完善，由于监管不到位和审核不严格，无论是廉租房、公共租赁房，还是经济适用房、限价商品房和棚户改造房，名义上是针对中低收入居民的住房保障，实际上覆盖的却是一些收入和住房都不是最困难的城市居民，结果是进一步扩大了城市居民住房差距，导致了分配不公和设租寻租的问题。如何让保障房落实到实处，解决民众之所需，也是需要政府部门做好监督的问题。

[1]小产权房概念明晰，目前等于无产权房[N].山西商报，2007-07-09.

[2]王海燕：浅析小产权房问题的成因及对策[J].今日财富，2010（1）.

[3]孙宪忠：物权法[M].北京：社会科学文献出版社，2005.