关于推进国有企业混合所有制改革的思考

时间：2024-05-04

○张红星

（中国海洋石油总公司北京 100010）

在党的十八届三中全会上，党中央提出了积极发展混合所有制经济，并强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。今年的《政府工作报告》强调，优化国有经济布局和结构，加快发展混合所有制经济，建立健全现代企业制度和公司法人治理结构。完善国有资产管理体制，准确界定不同国有企业功能，推进国有资本投资运营公司试点。

近年以来，在“调整经济结构、转变增长方式”的大背景下，国内经济增速趋缓。当前地方债务总额持续扩大，依靠投资拉动维持GDP持续平稳快速增长难度较大。如何发挥市场活力、尤其是民营资本的市场活力，成为国内经济从高速增长平稳过渡到适度平稳增长的关键。深刻领会混合所有制改革的必要性和重要意义，并在实践中根据不同行业、企业的特点针对性实施，将国有企业的传统优势和改革增强的内生动力相结合，转化为现实的有效发展，成为推进混合所有制改革的重点和难点。

一、混合所有制改革是时代发展的要求和趋势

中国经济经过长达三十年的高速增长，国家综合经济实力大幅度提升，国有企业资产规模、利润也随之大幅增长，但随着国内经济增速的放缓，国内多数制造业产能过剩、供大于求，市场形势日趋严峻，对国有企业的管控模式和运营水平提出了更高的要求，在此背景下，混合所有制改革应运而生。在巩固和发展公有制经济的同时，支持和引导非公有制经济发展，进一步鼓励和引导民间投资，以现代产权制度为基础发展混合所有制经济，有利于社会的长期平稳较快发展，促进社会和谐稳定。

1、发展混合所有制是提升国有企业竞争力的途径

在市场对配置资源起决定作用的大趋势、大环境下，处于充分竞争行业的国有企业，发展混合所有制经济，是在改革中提升竞争力与活力的方向与途径。发展混合所有制经济有利于国有资本合理流动和进退，有利于资源和资本的市场化配置，有利于促进企业内部的优化和改革，有利于推动解决企业长期存在的疑难问题，从而促进国有资本保值增值。

2、发展混合所有制是国有企业参与国际竞争的需要

随着国有企业的壮大，参与国际竞争实现国际化发展将是发展的必然。从外部来看，很多国家在投融资、上市、合作等方面对管理模式、员工雇佣、薪酬体系设置了一系列的标准和要求。从内部来看，为了参与国际竞争、提高管理水平和引进国际人才，也需要在公司决策、进人用人等各个方面发挥更大的自主权。混合所有制改革成为解决国有企业当前发展面临的内外部问题的方式和途径。

3、混合所有制是推进政府“简政放权”的必然选择

党的十八届三中全会提出：经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这其中必然涉及政府的职能转变，从微观上会在投资审批、价格管理、薪酬体系、进人用人等各个方面实施“简政放权”，具体表现为从国有企业出资人到股东的转变，也即混合所有制。

4、混合所有制的核心是建立公平市场

混合所有制的核心是公平市场，这既包括公平的市场环境，也包括无差别的产权保障。前者意味着各类所有制面临的市场应该是公平的，无论是在监管、产业政策、信贷政策等方面，都是无差异的；后者表明各类所有制经济，无论是国有、集体、民间资本，都能得到同样强度的产权保护。

5、混合所有制是激发市场活力的重要手段

通过引入多元投资者，健全现代产权制度，是国有资产保值增值、激活内在活力的有效途径，也有利于民营资本取长补短，实现快速发展。党的十八届三中全会以来，国家对本次国企改革决心大、思路清晰是有目共睹的。国有企业的并购重组改革，发展混合所有制，将向民营资本释放庞大的产业链条，实现共赢。这对民营企业来说，将是一次历史性的机遇，这将为民营资本进入油气、电信、电力、铁路、金融等传统垄断领域增加了一条新的途径。由此可见，混合所有制改革最终实现激发的是包括国企和民企在内的两种市场主体活力。

二、国有企业混合所有制改革过程中面临的问题

就在舆论对国企进行混合所有制改革一片叫好的时候，也有一些担忧的声音发出，担忧混合所有制不好“混”，“混”不好容易出问题。由于国家赋予国有企业的功能区别于独立的市场个体，各企业的混合所有制改革也处于“摸石头过河”的阶段，在混合所有制改革的推进过程当中，必然会面临一系列的问题和困难。

1、国内关于国企股权改革的法律法规有待完善

尽管我国国企股权改革早已启动多年，但是具体的法律法规缺乏针对性和系统性。虽然2009年5月我国正式实施《企业国有资产法》，围绕国企股权改革终于有法可依，可这一法律已明显脱节于当前发展混合所有制的新形势。

2、混合所有制改革尚缺乏顶层设计指引

自十八届三中全会提出混合所有制改革以来，虽然部分国有企业做了很有意义的探索和尝试，比如中国石化在下游油品销售业务中引入民资，实现混合所有制经营，中国石油在管道运营、天然气终端等方面进行混合所有制改革，但仍缺乏国家层面对混合所有制改革的顶层设计，对于何种性质的国企、何种规模的国企，应该优先采取何种形式和股权上限的改革都应建立一定规范，以减少在改革过程中因国企高管自主量裁权过大而导致的不公嫌疑。

3、国有企业定位与民营企业个体的不同

由于国家对国有企业、尤其是中央企业赋予的职能定位，使得国有企业比民营企业承担了更多、更广泛的社会责任，这是两方面因素造成的。一方面，国有企业本身特质所决定。从理论上讲，国有企业应当体现国家和人民的整体利益，就应该与民营企业有所区别，而不能见利忘义，与民争利。另一方面，国有企业比民营企业占用更多的社会资源。国有企业的盈利大户中很多都是垄断性企业，通过垄断获得了高额利润，而且在业务扩张中，多数情况下是通过使用更多的社会稀缺资源实现的，比如扩大投资规模时靠银行信贷而非自有资金，获得更多上市融资的指标以及各种补贴、税收优惠等政策倾斜等等。正因如此，国有企业就应该比民营企业承担更多社会责任。基于以上情况，在国有企业经过混合所有制改革后，在履行社会责任与经济利润有冲突时，企业何以自处？

4、集团公司与改革企业的利益之争

当前国有企业决大多数均已发展成为集团公司，集团化管理追求的管理效果是整体利益最大化，但并不意味着各个企业利益均能实现最大化，这将引出集团公司与改革企业对利益的争夺。与此同时，国有企业经过改革开放以来的不断发展，资产规模不断扩大（截止2013年底国企资产总额已经达到104.1万亿元），各行业优势企业的庞大资产必然决定了混合所有制改革集团整体层面开展实施难度很大。对于民营企业而言，发展混合所有制，不给民营企业控制权，民营企业不感兴趣；给了民营企业控制权，面对庞大的国有资产体量，民营企业则可能表现为有心无力。

5、混合所有制合作方的选择局限性

在改革进程当中，如果民资参股与经营无关，只是分享垄断带来的利润，这样就无法激发市场活力，丧失了改革的作用。因此在混合所有制合作方的选择上，必须根据改革的目标设立相对标准和规则，以实现既能促进企业发展，也能监督企业规范运营激活活力的目标，这就需要在改革时，明确企业定位及改革目标，避免为了“混”而“混”。

三、深度推进混合所有制改革的几点建议

发展混合所有制，体现的是公有制经济与非公有制经济的“兼容”，一方面发展混合所有制是国有企业尤其垄断国有企业进一步深化改革的必然要求，另一方面发展混合所有制是传统垄断行业向民营资本或社会资本扩大开放的必然要求，这就要求我们在改革过程中注意以下几点。

1、完善国企股权改革法律法规和顶层设计

在混合所有制改革的发展过程中，政府需要注意产权交易风险，加强法律法规建设，针对缓和所有制经济发展出台专项法律法规，并加快相关行政法规制度的实施。此外，除了整体层面的政策支持，还需要国家出台改革的顶层设计，对国有企业采用分类管理的原则，对重要行业、地区进行试点，针对性地推出专项法律法规，提供税收优惠，并利用财政的力量予以引导扶持。

2、建立完善的产权交易制度和平台

本轮国企改革必然要涉及国有资产的交易（包括转让、清算和灭失），迫切需要完善和规范国有资产的估值和交易。这就需要国家建立完善的产权交易制度和平台，以推动资本间兼并重组。国家可以通过交易平台为其中的交易者提供一定的政策支持和税收优惠，并引入战略投资者，以扶持混合所有制企业的发展。

此外，对于资产定价，不同的评估方法决定了资产的不同价格，虽然通过产权交易市场的“招拍挂”方式，可以获得资产交易的公允价格，但由于专用资产所固有的信息不对称问题，往往达不到通用资产“招拍挂”所能取得效果，因此需要完善市场决定价格机制，让市场决定产权交易价格。

3、加快各级国资委从“管资产”向“管资本”的转变

混合所有制的发展必须以国有资产的保值增值为基础，这需要政府进一步健全国有资产审计体系、完善国有资产代理人绩效考评办法，引入专业的第三方审计师和人力资源咨询公司，加强国有资产监管能力。十八届三中全会提出的“以管资本为主加强国有资产监管”对完善国有资产管理体制给出了三个方向，一是国资委的功能定位是“管资本”；二是国资委对国有企业履行出资人职责的方式是“管资本”，包括组建“国有资本运营公司”、“国有资本投资公司”；三是国有资产管理体制中需要加强“资本投资运营”功能。这就要求各地国资委加快职能和角色转变，以适应并推动改革进程的发展。

4、加快职业经理人的专业化评价和市场建设

混合所有制企业的发展，必须注意所有权与经营权的分离，通过市场化手段聘请职业经理人团队，同时政府为保证经理人团队的高效管理、甄别经理人能力和水平，需要建立完备的职业经理人评价制度，对职业经理人的资料、履职能力作出真实客观的评价，并提供职业经理人市场的发展条件，完善用人机制，促进职业经理人市场的良好发展。