完善军队地区生活津贴制度的理性思考

○周沫

（军事经济学院 湖北 武汉 430035）

军队地区生活津贴是军队地区津贴的重要内容，指以驻地经济发展水平、物价指数和居民生活费用支出指数以及其它特殊情况为依据，参照国家和各省、自治区、直辖市、计划单列市、民族自治地区（州、盟）制定的工资性、地区性、物价性等津贴补贴规定，对驻军地区的经济发展水平较快、物价水平较高、生活成本较高的经济补偿，以缩小军队干部与当地国家工资员的工资水平差距，维持与当地人员相当的生活水平，基本功能是补偿、保障、激励。军队地区生活津贴制度自建立以来，标准从未调整，随着国家经济的告诉发展，人民生活水平的不断提高，军队地区生活津贴制度已暴露出一些问题，如津贴内容存在交叉、标准水平较低、补偿不明确等问题，本文主要是就完善军队地区生活津贴制度提出一些粗浅的认识。

一、完善军队地区生活津贴制度的主要措施

完善军队地区生活津贴制度，需要明确军队地区生活津贴的享受范围、科学定位军队地区附加津贴水平、合理设计军队地区附加津贴标准，继而建立其调整完善机制，共同构成建立军队地区生活津贴制度的核心要素。

1、准确划定军队地区生活津贴的享受范围

我军驻地分布广阔，现阶段我国各地区经济发展水平差异较大，东西部地区之间、沿海省份和内陆省份之间、内地同一省（区、市）不同城市之间经济发展水平都存在着明显差别，比如同属济南军区的山东省和河南省，前者2012年的G D P总量为50013.2亿元，而后者只有29810.14亿元。显然，简单按照省级行政区划来确定军队地区津贴享受范围并不合适。在同一省份的不同城市之间，如湖北省的武汉市与随州、恩施、咸宁、宜昌、孝感、十堰等地级城市相比，武汉的经济发展水平较高。因此，以城市为单位，确定经济发达地区作为地区生活津贴享受范围比较符合实际。

建立军队地区生活津贴制度的基本目标是补偿驻经济发达地区军人因生活成本较高而导致军人和军人家庭与其他地区军人生活水平的差距。论文研究中选取影响和决定城市生活成本的因素，选取地区生产总值（G D P）、人均地区生产总值（人均G D P）、在岗职工平均工资、城镇居民人均消费性支出、城镇居民消费价格指数等反应地方经济发展、居民收入和消费水平等六项指标，作为经济发达城市的选择依据。

中国城市共287个（不含香港、澳门），城市数量众多，初步考虑，享受军队地区生活津贴城市不宜过多过泛，同时，为了便于分析、计算，研究过程分三个步骤进行，首先，从287个城市中，按照地区G D P和人均G D P两个指标综合考虑进行排序，选取前20%的城市，再将没有入选前20%的部分省会城市纳入其中，初步考虑共选取50个城市作为军队地区生活津贴的候选城市。

2、科学确定军队地区生活津贴的总体水平

军队地区生活津贴水平的确定，关系到对经济发达地区军人的生活保障程度，关系到官兵的切身利益，需要全面考虑，严密论证。可通过实地调研、统计分析、官兵调查等方式，摸清主要城市经济发展水平差异，以及驻地军人工资收入与消费水平、生活成本与生活质量等状况，在此基础上，按照相关政策要求，结合军人实际需求情况，合理确定津贴水平。

军队地区生活津贴标准水平的确定要体现“属地化”的基本原则，以军队现有的工资支付能力为基础，以军人在经济较为发达地区的实际购买力和生活需求的差距为准线，综合考虑当地的经济社会发展水平、物价指数、生活消费水平、居民收入等因素而确定。在确定总体水平时，坚持按劳分配、体现与地方同类人员公平的原则，综合考虑军人劳动的特殊性和国家对军人工资分配优待政策，军队地区生活津贴标准应高于当地公务员，作为军人工资收入的一部分，其高出的比例应与军地工资总收入相差的比例一致，即20%。在平衡军队内部关系上，军队地区生活津贴的标准应低于艰苦边远地区津贴水平，与向艰苦边远地区倾斜的政策相一致，不能超过艰苦边远地区津贴标准水平，防止出现不恰当的导向和军队内部新的不平衡。同时，军队地区生活津贴标准的确定还要兼顾不同职务之间的标准差距。

在确定各城市的军队地区生活津贴水平时，首先需要确定军队地区生活津贴的基准值，然后根据享受地区生活津贴的各个城市经济发展和居民生活水平主成分分析的得分和排序，确定各城市的军队地区生活津贴值。假定以天津的地区生活津贴作为军队地区生活津贴的基准值，则各城市应享受的军队地区生活津贴为：

假定天津的军队地区生活津贴为200元，则各城市应享受的地区生活津贴通过上式计算求得。

3、合理设置军队地区生活津贴的标准

军队地区生活津贴标准的确定影响到军地、军内各方面关系，在其总体水平确定的基础上，同一地区不同人员的津贴标准也要综合考虑，既要考虑同一地区军队和地方的差距，还要协调好不同地区驻军的关系。依照军队地区生活津贴制度设计的指导思想、原则，其标准要能够弥补军队人员驻军当地工资收入实际购买力与其生活需求的差距，确保经济发达地区的军人能够享有与当地居民相当的生活待遇。

把上述测算的结果作为各城市军队生活津贴的平均水平，考虑不同职级军官、军官和士官的差别，同时考虑发放军队地区生活津贴的简便性，可按照师以上、团级、团以下三个档次确定不同职级人员的地区生活津贴标准。团级干部享受各城市军队地区生活津贴平均水平，档差以平均水平的20%为准，以天津为例，团级干部享受的地区生活津贴为300元，师级以上享受的地区生活津贴为360元，团以下干部享受240元的地区生活津贴，士官享受军队地区生活津贴标准参照执行。随着城市交通日益便利、同一区域消费品价格基本一致，驻同一城市的不同部队，享受相同的军队地区生活津贴标准。

4、明确规范军队地区生活津贴的调整机制

调整机制是军人工资制度的活力之源，再好的制度设计，如果没有良性的增长机制很快就会失去其优势。军队地区生活津贴制度持续有效地发挥其功能作用，在科学确定项目结构和标准水平的基础上，必须要建立完善的增长调整机制，其标准水平与驻军当地经济发展水平直接挂钩，使军队地区生活津贴制度更加适应各种因素变动，更加符合经济增长规律，更加满足公平与效率需求。

军队地区生活津贴的调整，既要确保地区生活津贴水平在一段时期内相对稳定，又要能够发挥军队地区生活津贴对驻经济发达地区军人生活水平的补偿和保障作用。在国民经济运行较为平稳的年份，建议调整军队地区生活津贴的周期为两年。同时，随着各城市经济发展，享受军队地区生活津贴的城市范围应适时进行调整，建议每5年调整一次。

为便于调整军队地区生活津贴，应确定一个较为便利的调整方法，直接影响军人货币购买力水平和生活质量的是市场物价水平的变化。因此，在经济运行较平稳时期的军队生活津贴水平的调整，可直接依据城镇居民消费价格指数（CPI）的变化进行调整。军队地区生活津贴的享受范围是在全国各城市经济发展水平和居民消费水平较高的发达城市，所以可依据享受军队地区生活津贴的某个城市的物价水平与全国平均值之间的差距进行调整。具体调整方法为：

某城市军队地区生活津贴=某城市原有军队建设地区生活津贴×

二、完善军队地区生活津贴制度应把握的几个问题

完善军队地区生活津贴制度是一项系统工程，必须做好一系列的配套工作，防止“单兵突进”，在平衡关系、法规制度、调查机制等方面提供基础和保证。

1、要处理好改革与历史继承的关系

由于历史的原因，现行的军队地区生活津贴里存在大量的工资改革时归并过来的其它津贴补贴，如地区性临时补贴、海岛生活补助等等。这些津贴补贴的存在混淆了地区生活津贴的补偿依据和补偿目的。但若严格按照地区生活津贴的定义停止对这部分补贴的发放，也不符合我军的收入分配理论，因此，笔者意图在地区附加津贴下加设一项其它津贴，对照现行的全军地区生活津贴标准表，依据新的地区生活津贴计算方法，把不该享有地区生活津贴但之前确实享受到的地区归并入其它津贴内，从而真正理顺地区生活津贴的补贴依据和补偿目的。

2、要平衡军队地区生活津贴内部关系

军队地区津贴作为军人工资的重要组成部分，对解决驻不同地区军人的实际困难起到了重要作用。地区生活津贴作为地区津贴的一项重要内容，除了解决好自身的问题、完善现有的制度之外，还应该处理好与其它地区性津贴补贴项目之间的关系，以确保其它津贴补贴项目的功能得以正常发挥。

我军很多部队地处边境、高原、海岛、深山等地区，这些地区自然环境恶劣，条件非常艰苦，对军人的物质生活、精神生活和身体健康等都有着相当程度的影响。在艰苦的环境下，为了完成同样的任务，官兵不仅要付出高于一般地区几倍的艰辛，还会对身体造成超常的伤害。不仅如此，这些地区由于环境与外界脱节，官兵的知识更新，社会交往等受到严重的制约，很多军人在婚姻、家庭、子女等问题上都面临诸多问题。在这种情况下建立的军队艰苦边远地区津贴和高山海岛津贴虽也属地区性津贴，但其除了是对驻环境恶劣地区军人以“生命快速折旧”为代价从事这种特殊劳动的职业补偿之外，这些津贴在很大程度上兼顾了激励功能，以鼓励更多的优秀人才自愿奉献基层、现身边疆。因此，在对地区生活津贴的享受水平进行确定时，要考虑到艰苦边远地区津贴和高山海岛津贴的水平，避免出现地区生活津贴水平高于边远艰苦地区的情况出现。

3、要统筹兼顾军队地区生活津贴外部关系

军人待遇事关官兵切身利益，事关军队的稳定和战斗力生成，也事关新型军民关系的建立。完善军队地区生活津贴，要注重顶层设计，既要坚持以党的分配理论为指导，又要遵循军队内部特有规律；既要与国家收入分配制度相协调，又要建立起符合实情的军队工资收入制度体系；既要准确定位军人劳动职业的特点，又要与国家经济发展水平、城乡居民和公务员收入水平保持一致，构建和谐的军地收入关系。我国是一个发展中的国家，区域间经济发展不平衡，部分地区公务员津贴补贴水平不高，人民群众的生活也不富裕。因此，地区生活津贴的调整，必须充分考虑对社会可能产生的影响，把享受津贴的地区控制在少数，使军人工资收入与国家公务员工资收入水平大体相当，与人民群众的实际生活水平相协调。

4、建立军队地区生活津贴法规保障机制

建立军队地区生活津贴法规保障机制是贯彻依法从严治军方针，加强军队战斗力建设以适应新军事变革的有效途径，是落实科学发展观和国家收入分配理论的创新实践，是深化军队工资制度改革和完善军队津贴补贴体系的重要举措，是军队地区生活津贴制度完善的重要依据，对加强津贴管理的严肃性和权威性具有重要作用。建立军队地区生活津贴制度，政策性强，涉及面广，需要协调的关系很多，涉及的地区条件各不相同，解决的问题难度参差不齐，面临的情况也复杂多变，为确保建立军队地区生活津贴制度的规范性、合法性、有序性，应加强相关法规的研究制定工作，尽快健全军队地区生活津贴的法规体系和实施方案等，做到法制先行、依法定制、依法保障。具体来讲就是要在相关的法规中明确其补偿的目的、依据、作用，使地区生活津贴制度的运行做到有法可依；而在规章层面，要建立可操作性强的运行办法，对其适用范围、补偿方式、计算方法、操作规程和经费保障等内容进行细化和规范，真正做到有章可循，增强地区生活津贴的执行力。

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