近十年我国政府决策失误研究综述

○李文龙 陈泽华

（武汉科技大学文法与经济学院）

近十年我国政府决策失误研究综述

○李文龙 陈泽华

（武汉科技大学文法与经济学院）

政府决策是政府行使国家管理职能的核心和关键。因此，如何推进政府决策科学化、民主化、法制化进程就成为一个具有重要理论价值和实践价值的研究课题。近十年来，国内学术界对此展开了深入广泛的研究，取得了丰硕的成果。本文试将近十年来国内学术界有关政府决策失误研究的部分相关文献进行综述，以总结成果，发现不足，寻求新的突破。

一、政府决策失误的界定

提到政府决策失误，首先需要明确政府决策的含义。谭桔华（2004）认为，政府决策是政府面对需要解决的一些社会重大问题做出的某种政策或行为的选择。许燕、王旭刚（2007）认为，政府决策即行政决策，是指国家行政机关执行宪法、法律，发挥行政管理职能做出的处理国家公共事务的决定。

虽然国内专家学者们对政府决策的界定在表述上各有不同，但是可以归纳为广义和狭义之分，两者的区别在于对政府决策主体的界定不同。显然，相较于狭义的政府决策将决策主体局限于国家行政机关及其工作人员而将其他国家机关（司法机关、立法机关等）及其工作人员排除在外的做法，广义的政府决策对于政府决策主体的界定更符合实际。

1、政府决策失误的概念

朱广忠（2004）认为，政府决策失误就是指政府决策违背了事物发展的客观规律，对决策问题作出错误的判断，带来一定的不良后果。朱水成、李璠（2005）把政府决策失误界定为政府做出的决策不仅未能有效地克服市场失灵，甚至加剧了市场失效的现象，其结果是造成了社会公共资源的浪费。关保英、杨福韬（2007）认为，政府决策失误是指政府在做出决策时，违背客观实际，违背自然和社会规律，违反国家的法律和法规所作出的有损于国家、社会和人民利益的行政决策。黄开腾、王鸿诗（2008）认为，政府决策失误是政府机关及人员按照预先设计的决策方案实施后，由于受到主客观因素的影响而出现的执行效果与预计目标有较大差距，给社会经济造成不良影响的现象。

2、政府决策失误的判定标准

朱水成、李璠（2005）认为，政府决策失误主要有两种表现形式：一是决策严重错误，导致决策目标的方向性错误，其后果极其恶劣，往往造成难以挽回的局面；二是决策方案远没有达到预期目标，形成决策偏差，造成损失。张峰（2007）认为，政府决策失误的判断标准一是行政决策的投入是否大于产出；二是行政决策的吻合度。关保英、杨福韬（2007）认为，政府决策失误具有以下特征：一是具有决策主体的具体性；二是具有公权的滥用性；三是具有损失的不确定性；四是具有对象的不可测性。

二、政府决策失误的代价

1、巨大的经济损失

薄贵利（2007）认为，政府决策失误与社会无谓成本是成正比的。政府决策失误多、决策失误大，社会无谓成本就会大幅度上升。而社会被迫支付的无谓成本表现形式是多种多样的，其中巨大的经济损失首当其冲。殷耀、黄豁、叶建平（2011）认为，决策失误最直接的后果是造成巨大的经济损失，这种“不落腰包的腐败”所带来的经济损失远远超过贪污和腐败。

2、生态环境的严重破坏

张玉林（2006）认为，在以经济增长为主要任期考核指标的压力型行政体制下，GDP和税收财源的增长成为地方官员的优先选择，从而导致他们容易采取重增长、轻环保的污染保护主义行为，并与追求利润的企业家结成利益同盟。张华、王宁（2010）指出，目前地方政府主导发展的模式仍然没有根本改变，经济增长仍然是考核政绩的主要指标，地方政府为了眼前暂时的政绩，片面追求GDP增长不惜过度地付出环境代价。

3、发展机遇的丧失

内蒙古鄂尔多斯市委书记杜梓、四川省遂宁市市长胡昌升等地方干部认为，比经济上的损失与浪费更昂贵的代价是，决策失误可能使一个地区偏离科学轨道，发展走弯路，在地区发展中选择有悖科学发展的模式，使地方丧失宝贵的发展机遇。

4、政府公信力的弱化

蔡霞等专家认为政府决策失误最无法挽回的是政府权威、政府信用的逐渐丢失，引发党群、干群信任危机。伍洪杏（2010）认为，衡量政府公信力的指标主要有政策公信力、行为公信力和绩效公信力。公共决策失误将弱化政府政策公信力、行政行为失范会损害政府行为公信力、政府绩效低下会降低政府绩效公信力。

5、叠加效应：引发群体性事件

蔡霞等专家指出，当科学慎重的决策常常被决策者的主观意志代替，而决策又常常出现失误甚至社会混乱时，各种因素累积叠加，就会带来社会成员对各个层面决策者的不满，甚至诱发群体性事件。刘江（2011）认为，一些地方政府没有及时稳妥地解决公众普遍关心的问题，导致一些矛盾久拖不决、公众积怨加深，此时一个小小的偶然事件，就可能诱使民众集聚并以此释放自己的不满情绪，从而引发群体性事件。

三、政府决策失误的成因

有学者分别运用公共选择理论、心理学、行为经济学对导致我国政府决策失误的因素进行了深入分析，可以归纳为主观原因和客观原因。

1、政府决策失误的主观原因

（1）政府决策主体的“经济人”动机。朱水成、李璠（2005）认为，很多决策失误都是由决策者私欲的极度膨胀造成的。张峰（2007）认为，在市场经济条件下，政府官员和其他社会成员一样都是个人效用最大化的追逐者。在利己利益与人民大众利益的抉择中，一些官员往往会更倾向于以牺牲广大人民利益的代价来满足自身或小集团的利益，从而导致决策的失误。

（2）专家的“经济人”动机。钱再见、李金霞（2006）认为，专家咨询论证的政策方案本身就是一种为某项目标、价值与实践而设计的计划，是政府对整个社会的价值作权威性的分配。专家作为社会中的一员，对于这种社会利益的划分方案，由于专家行为的灵活性以及自利动机的强烈刺激性，他们的行为实际上也是尽可能地利用自己的一切资源去获取自身效用的最大化，而不是其声称的服务于最大限度地增进公共利益。

（3）特殊利益集团的“经济人”动机。冯伟林（2008）认为，利益集团有时为了自身狭隘的利益，会用所拥有的社会和政治资源，精心设置理论和舆论影响，影响地方政府正确的决策。徐庆利（2010）认为，以公共利益为前提的公共政策是对社会价值与资源的调整与重新分配，在政策制定中所引发的集团利益与公共利益的冲突在所难免。在冲突中，利益集团往往不惜动用任何手段来促使本集团利益增加或至少不受到损失。

（4）政府决策主体能力的不足。王瑞丰（2005）认为，政府决策者的素质不高直接导致政府决策失误。张峰（2007）认为，在经济转轨和社会转型时期，公共事务日趋复杂，行政决策涉及的因素日益增多，行政决策的难度日益加大，而相应的行政管理现代化、科学化尚在进程中，行政决策主体的认识、行为能力有一定的限度。有时，即使决策主体以全心全意为人民服务为出发点，但由于自身能力的不足及客观情况的复杂，也有可能会做出失误的决策。

2、政府决策失误的客观原因

（1）人是具有有限理性的。钱再见、李金霞（2006）指出，现实世界中的人，并不是完全理性的人，而只是具有有限理性的人。只能作出“满意的”或“足够好的”决策，而不能作出完全理性的决策。黄维干（2008）指出，决策者自身的非理性行为，如过度自信、框架依赖、恶性增资和羊群行为等等，有可能扭曲其投资决策过程，导致政府投资决策失误。

（2）信息的非完备性与滞后性。钱再见、李金霞（2006）指出，由于信息不完全、（未来的）不确定性以及（现时的）模糊性，导致即便是拥有了现代科学理论和先进技术，也无法保证所有决策方案的绝对正确。张峰（2007）认为，决策是在占有信息的基础上进行的，科学决策的前提是占有全面准确的信息，如果对反映事物状态的信息把握不全或是不能准确把握都可能导致决策失误。

（3）精英决策模式的局限以及公众参与机制的缺乏。胡伟（1998）认为，我国当前的政策制定模式是一种精英决策模式。当代中国的决策者是共产党领导层的权力精英，而国家的重大决策权只局限于领袖及党的领导核心手中，社会力量对公共政策的影响力极弱。黄开腾、王鸿诗（2008）认为，当前我国的行政决策几乎都是“长官意志”在起作用，很多决策没有经过征求专家和公众的意见就仓促做出，要不就是虽然征求意见了，却只是形式主义，把专家和公众的意见当作耳边风，导致民主参与有名无实。

（4）政府决策监督机制以及失误责任追究机制不完善。黄开腾、王鸿诗（2008）认为，造成决策失误不断增多的一个重要原因是当前我国的政府决策失误的责任追究机制不完善。夏晓华（2011）认为，政府信息公开制度不健全、公众没有有效渠道对政府的欺骗行为进行惩罚，说到底，就是公众对政府行为的监督机制不健全。

（5）网络民意对政府决策的消极影响。马元海（2011）认为，网络民意作为社会舆论的重要组成部分，对政府决策的影响有积极的一面，如提供全面、真实的信息，提高决策的科学性，扩大决策主体，促进政府决策民主化等等，但也有消极一面，表现为：网络上的虚假信息可能会造成决策者的决策失误；过量的信息提供会引起决策者的盲目决策；网络话语权的垄断影响科学决策；情绪性舆论的弥漫影响决策。

四、针对政府决策失误的对策

1、提高政府决策者的综合素质

王瑞丰（2005）认为，政府决策者的素质和能力直接影响政府决策的成功与失败。他指出必须不断提高政府决策者的素质，做法如下：一是加强对政府决策者的教育与培训；二是加强政治学习，提高思想道德素质；三是通过反面典型案例，对其他决策者进行警示教育。

2、建立民主化的政策议程设置机制

张柳（2011）认为，为了保证公民关心的社会问题进入政府议程，必须建立多元互动的民主化的议程设置机制。第一，建立开放性的制度结构，使大量利益表达和协商能通过体制内政治的方式解决，或者通过体制化的社会运动方式进行表达。第二，政策议程的设置标准必须符合民主化的原则，减少政治组织的价值偏好和利益倾向等对政策议程的影响，使政府议程更好地反映民众的意愿和要求。

3、完善政府信息公开制度

夏晓华（2011）认为，政府信息公开是保证公众监督政府官员行为的必要途径。合理的信息公开制度系统使政府的行为能够被公众及时地观察到，则公众就能对政府进行有力监督，政府中的某些官员就不能肆意地不讲诚信，不履行职责。

4、完善政府决策的公民参与制度

张柳（2011）认为，针对目前我国公民参与的现状，拓宽公民利益诉求渠道政府应着手于：一是完善人民代表大会和政治协商会议等公民制度化参与渠道；二是建立健全“人民建议征集制度”、“政府官员与群众之间的专题对话制度”等公民参与的渠道与方式，并使其制度化；三是减少利益输入的中间环节，使重要的群众要求接近决策核心，实现自主利益诉求的有效表达；四是大力发展非政府组织，充分发挥公民团体的作用。

5、健全和落实政府决策主体责任制

张峰（2007）将政府决策失误责任形式划分为：政治责任、法律责任、经济责任、道义责任、刑事责任。他指出，对于政府决策失误的责任，应该根据决策的性质、过错程度大小和所造成损失的严重程度予以相应的追究，同一决策可以多种形式并行追究。

6、规范利益集团影响政策制定的方式

张柳（2011）认为，基于利益均衡与利益和谐的考虑，要规范利益集团影响政策制定的方式，实现利益集团多样化。第一，权力机关应该制定有关的法律法规保证利益集团在法律框架下合理、有序地运行。第二，要依法取缔非法利益集团，支持和保护合法利益集团的发展。第三，在全社会范围内塑造公共价值取向，培育公共精神，健全利益导向机制，使利益集团在影响公共政策时不只关注自身利益，也能考虑公共利益。

五、总结与展望

近十年来，关于政府决策失误的理论研究已经取得了一些有益的成果，总的来说，以下几个方面的成就是值得肯定的：第一，经过前期的探索研究，学术界对政府决策失误的认识在深度和广度上都有了深厚的积累，学者们从理论上对政府决策失误进行深入剖析、准确界定，为防控政府决策失误奠定了理论基础。第二，学术界对政府决策失误的研究，不仅是停留在对基本理论的阐述上，而且对政府决策失误发生的新背景和新趋势也给予了极大的关注，尤其是在如何防治政府决策失误的问题上，学者们提出了许多独到的见解，为政府在管理和服务的过程中提供了新的思路，使研究更加贴近现实，这些研究将更好地发挥理论对实践的指导作用。第三，越来越多的学者开始从新的角度对政府决策失误进行探讨，促进了政府决策失误防治体系的建立与完善。

毋庸置疑，目前国内学术界对政府决策失误的研究在内容上不断拓宽，研究水平也不断提高。但不可否认的是，政府决策失误的研究在我国起步较晚，相对而言还是一个比较新的研究领域，相关研究缺乏一整套完整的理论体系来支持，在目前的研究中还存在一些亟待完善的问题。如在研究方法上，单纯的定性分析成分所占比重较大，对政府决策失误的实际调查以及在此基础利用调查采集的数据进行统计分析的较少，即使是对于政府决策失误的防治这一热点问题的研究，大多也是按照“现状—对策”的研究范式来开展，研究多停留在描述性分析上，对完善政府决策减少政府决策失误的相关建议缺乏实用性。在研究内容上，目前国内学术界主要集中在对政府决策失误的概念、特征、危害、成因、防治策略的探讨上，而对民主化的政策议程设置机制建设、公民参与公共决策制度建设、如何规范利益集团发展等方面的研究深度明显不够。

根据目前国内学术界对政府决策失误的研究动态以及我国政治、经济、文化和社会发展的需要，可以预期在今后一段时间内国内学术界对政府决策失误的研究将会在以下几个方向深化：政策议程设置机制建设、公民参与公共决策制度构建、利益集团多样化实现途径。

[1]谭桔华：加强政府决策科学化、民主化和法制化建设探讨[J].云南行政学院学报，2004（2）.

[2]许燕、王旭刚：政府决策失误责任追究初探[J].宁波广播电视大学学报，2007（4）.

[3]朱广忠：公共决策失误责任论析[J].理论探讨，2004（6）.

[4]朱水成、李璠：加强制度建设：减少政府决策失误的根本途径[J].哈尔滨市委党校学报，2005（1）.

[5]关保英、杨福韬：政府决策失误的责任追究探讨[J].福建公安高等专科学校学报，2007（2）.

[6]黄开腾、王鸿诗：论政府决策失误防范机制构建[J].辽宁行政学院学报，2008（6）.

[7]张峰：政府决策失误与责任追究——以人造景观 “三峡集锦”决策失误为个案[J].理论导刊，2007（5）.

[8]薄贵利：政府决策失误——代价、原因与对策[J].中国行政管理，2007（10）.

[9]殷耀、黄豁、叶建平：决策失误的调查报告[J].检察风云，2011（9）.

[10]张玉林：政经一体化开发机制与中国农村的环境冲突[J].探索与争鸣，2006（5）.

[11]张华、王宁：当前我国涉环境群体性事件的特征、成因与应对思考[J].中共济南市委党校学报，2010（3）.

[12]伍洪杏：行政问责与政府公信力提升[J].湖南财经高等专科学校学报，2010（6）.

[13]刘江：政府与公民关系的策略分析[J].沈阳工业大学学报，2011（3）.

[14]钱再见、李金霞：论科学决策中的专家失灵及其责任机制建构[J].理论探讨，2006（4）.

[15]冯伟林：利益集团在地方政府决策中的作用及应对策略[J].贵州社会科学，2008（5）.

[16]徐庆利：论公共政策公共性的缺失——释析集团利益对公共政策制定的影响[J].大连海事大学学报，2010（4）.

[17]王瑞丰：政府决策失误频现的成因及对策探讨[J].云南行政学院学报，2005（5）.

[18]黄维干：决策者的非理性行为对政府投资决策的影响[J].广西财经学院学报，2008（3）.

[19]胡伟：政府过程[M].浙江人民出版社，1998.

[20]夏晓华：论政府的信誉与公众的信任——对群体性事件的理性反思[J].企业技术开发，2011（6）.

[21]马元海：网络民意对政府公共决策的影响[J].中共郑州市委党校学报，2011（3）.

[22]张柳：政策议程视角下的群体性事件分析[J].山东省农业管理干部学院学报，2011（5）.