论科学发展观统领下的现代国库管理制度创新

○姚 丽 （浙江大学计财处 浙江 杭州 310058）

论科学发展观统领下的现代国库管理制度创新

○姚 丽 （浙江大学计财处 浙江 杭州 310058）

科学发展观是我国新的发展阶段最具针对性、最能解决实际问题的科学理论。财政在科学发展观的统领下大力推进各项改革，改革传统的国库制度，建立适应社会主义市场经济体制和公共财政要求的现代国库管理制度是其中一项重要的改革。本文试图通过对现代国库制度在理论基础和实践要求的分析，阐述推行现代国库集中管理的必然性，并提出了现代国库管理制度的努力方向。

科学发展 现代国库管理制度 创新

“以人为本，全面、协调、可持续”的科学发展观，是我们党在深刻总结长期以来经济建设的经验和教训，吸收现代文明进步成果的基础上提出来的，是对执政兴国第一要务全面的要求，对我国社会主义建设至关重要。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。科学发展观对现代国库管理制度的创新带来机遇的同时也带来了挑战。我们必须在科学发展观的统领下，改革传统的国库管理制度，创新和发展现代国库管理制度。

随着我国经济体制改革的不断深入，政府职能发生了深刻的变化，为了适应这一变化，财政在科学发展观的统领下大力推进各项改革。改革传统的国库制度，建立适应社会主义市场经济体制和公共财政要求的现代国库管理制度是其中一项重要的改革。与传统的国库制度相比，现代国库制度无论是在理论上还是在操作方法上都是一个全新的制度，它不可能在传统的制度体系中作简单的调整和局部修补而能完成的，必须进行制度的创新。现代国库管理制度的创新不仅是一项管理技术的创新，同时也是社会主义市场经济和建立公共财政框架的要求。

一、现代国库管理制度的理论基础

1、公共财政理论

公共财政是指建立在现代市场经济条件下，从市场失灵出发，来界定公共部门即政府的经济活动范围和职能的政府财政。公共财政要用公共管理的办法管理财政，确保财政资金使用中的公开、透明，保证财政资金的高效使用，预算执行就是属于这一范畴，以预算执行管理为核心的现代财政国库管理制度是构建公共财政管理框架的重要组成部分。

公共财政理论对财政国库管理制度的指导意义在于：公共财政理论为财政国库集中管理制度改革提供了科学的理论基础；公共财政理论是我国现行财政国库集中管理制度改革的重要“指示器”；公共财政理论强调的效率和公平正是财政国库集中管理制度改革的重要目标；财政国库集中管理制度有利于实现公共财政理论强调的“公共性”准则。

2、公共选择理论

公共选择理论是用经济学的眼光考察政治生活领域的事件，以利益分析的方法来透析政府机制的全部过程。公共选择理论对官僚行为的研究表明，尽管官僚行为普遍存在导致政府膨胀的趋势，合适的公共选择方式可以约束官僚的行为。公共选择理论提出人、集团、公共部门等都是“经济人”，以追求最大利益为根本出发点，这给政府资金管理带来了直接冲击和危害，影响政府财力的集中统一管理和政府预算行为效率。因此，这从反面又说明了建立国库集中支付制度的必要性。

公共选择理论对我国财政国库集中管理制度改革的理论指导意义在于：公共选择理论所关注的政府财政机制中的利益冲突问题也是我国财政国库集中管理制度改革面临的现实环境；公共选择理论部分地解答了在我国实施财政国库集中管理制度的必要性；公共选择理论强调的“政府失灵”对财政国库集中管理制度改革的深化心脏配套具有重要指导意义。

3、委托代理理论

委托代理理论是研究经济活动中各种委托关系的理论。通常，委托人想使代理人按照委托人的利益选择行动，但委托人不能直接观测到选择了什么活动，能观测是不完全信息和变量，即委托人对代理执行规定职责的信息是很不完全的。在传统的财政资金管理模式以及财政国库集中管理收付制度的实际执行过程中，从纳税人到政府、从中央到地方、从财政到各政府部门、从国库部门到银行部门，这些关系都无可避免地存在着委托代理关系。

委托代理理论对财政国库集中管理制度的改革的启发我们需要相应的制度安排来解决委托代理关系中出现的如信息不对称机制下效率改进问题、设计激励相容约束机制问题。

4、制度演进和制度创新理论

新制度经济学主要运用“创新收益—创新成本”、“制度创新理论需求现制度创新供给”等分析方法来探讨制度变迁和制度创新问题。这些理论与方法对解释历史和现实中的各种制度变迁做出了重要的贡献，与传统的管理制度相比，在我国建立财政国库集中管理制度是一种制度上的创新。这种创新中有一定的实施成本，但也有相当大的优越性，能实现原有管理制度所不能实现的巨大创新收益。

建立现代国库集中管理制度不仅要分析需求方面，也要分析供给方面。

先进信息技术的迅速发展为实施财政国库集中管理创造了条件；财政国库集中管理制度的创新节约了财政资金，提高了财政资金的使用效率，创造出了原有管理模式所不具备的创新收益。

二、现代国库管理制度——财政制度科学发展的必然选择

1、财政国库分散收付制度的弊端

财政国库收付分散制度就是将预算确定的各部门、各单位年度支出总额按期拨付到银行账启锚上，由各单位根据情况自主使用。这种分散型的支付制度暴露出种种弊端，主要表现在以下几个方面；财政资金拨付繁琐化，不能及时到位；“寻租”现象严重，财政资金分配不公平；政府预算编制不规范，财政资金分配比较混乱；财政下拨资金的具体流向不明，支出信息反馈迟缓；预算单位的财政资金使用随意，财政无法对其加以事前监督；分散支付不利于划清财政资金和信贷资金的界限，不利于国家货币政策的实施；分散支付不能真实反映财政资金的实际支出数，财政部门难以对财经形势做出及时准确的判断。

2、实行财政国库集中收付制度的必要性

从财政国库弊端中，不难看出，这种财政资金收付方式已经不适应新形势下加强预算管理的需要，必须从根本上进行改革；改革的方向和最终要实现的目标就是要实行财政国库集中收付制度。实行财政国库集中收付制度的必要性在于以下几个方面。

（1）实行国库集中收付制度是我国构建公共财政体系的客观要求。政府职能的转变必然要求财政职能也要做出相应的改变，政府将遵循有所为有所不为的原则，逐步退出竞争性领域，将建设型财政转变成为满足社会需要的公共财政，确保政府能够为国民提供必要的、良好的社会公共服务。现代公共财政理论坚持所有的财政收支活动必须附合公平和效率两大原则。实行国库集中收付制度的意图就是实行资金收付的公平、公正和效率。公共财政也需要加强和完善监督。过去，在财政职能的发挥中，重调控轻监督，财政资金管理不力，缺乏监督，损失浪费严重。实行财政国库集中收付制度能克服过去财政无法进行事前监督的弊病，将财政监督由事后监督变成事前监督。

由此可见，实行国库集中收付制度不仅仅是一项财政管理改革创新，同时也体现了科学发展的要求，这项改革创新是同构建公共财政体系的要求是一致的。

（2）实行国库集中收付制度是转变政府职能、提高资源配置的要求。财政作为市场经济条件下政府宏观调控的基本手段之一，要求政府转变职能，提高资源配置效率。虽然政府配置与市场配置在内容、手段等方面有根本的不同，但政府配置也应该追求效率。实行国库集中收付制度的改革正是出于提高政府配置资源效率这样一个目的。实行国库集中收付制度之后，预算单位财政资金都集中到国库，正是体现了政府职能转变的这种要求。因为财政资金由分散管理转为集中管理，政府部门的支出就能变得更透明、更规范、也更有利于监督管理，从而提高了政府工作效率。

（3）实行国库集中收付制度是严肃财经法规、促进和加强廉政建设的要求。过去，有些部门和单位为了自身利益，钻财政管理体制的空子，挤占、挪用、截留财政资金，甚至私设“小金库”。建立国库集中收付制度后，财政部门内部实行预算的编制、执行、监督相分离，可以从机制上杜绝违法违纪现象，从而有效防范营私舞弊行为的发生。

3、实行财政国库集中收付制度的意义

财政国库集中支付是财政管理的重要内容，也是公共财政重要组成部分。推行财政国库集中收付，不仅仅是财政收付方式的转变，而且是财政管理方式的转变，有利于加强财政监管，提高财政资金使用效益，促进依法理财，增强财政调控能力。推行财政国库集中收付，有利于建设稳固、不稳、强大的政府财政；推行财政国库集中收付，有利于加强财政管理；推行财政国库集中收付，有利于国库资金调度，提高财政资金的使用效益；推行财政国库集中收付，有利于增强财政的宏观调控能力；推行财政国库集中收付，是保障国家财政性资金安全与完整的一项重要举措；推行财政国库集中收付，有利于加强行政事业单位的国有资产管理。

科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，也是人民银行履行经理国库职能的行动指南。社会在发展，任务在变化，国库管理制度在操作方法上操作程序上及操作理念上也必须与时俱进。我们都必须认真学习和贯彻落实党的十七大精神，遵循科学发展的规律做好国库工作。科学发展观指导下，我国现代国库集中管理制度的努力方向是要实现“五个转变”。

三、科学发展观指导下现代国库集中管理制度的努力方向

1、努力实现由核算型向管理型的转变

“重核算、轻管理”的观念已明显不适应目前国库职能的要求。当前国库工作要摒弃“重核算、轻管理”的观念，不仅要懂业务，更要懂管理、会管理。要加强制度管理，加强人员管理，加强系统管理。进一步建立健全国库业务系统应急机制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理体系，确保国库资金的安全完整和高效运行。

2、努力实现由封闭型向开放型的转变

人民银行各级国库要加大对经理国库工作的宣传力度，使地方政府部门、金融机构、人民银行其他职能部门，乃至社会公众进一步了解国库工作，扩大国库的社会影响，使国库工作得到社会和有关部门更多的重视、支持、配合。

3、努力实现由被动型向主动型的转变

经济的快速发展和改革的日新月异，要求我们要做好国库工作，就必须不等不靠，主动出击。要增强工作的前瞻性，加大财政收入管理力度，提升国库管理水平；要拓展新的服务领域；要探索国库库存管理。

4、努力实现由单纯服务向服务与监管并重的转变

国库职能从总体上讲是服务，但服务中又有监管职责。国库服务和监管两者是相互依赖、相互促进，且不可替代的。服务是基础，是国库工作的立足点。监管不仅是提高服务水平的手段，而且是防范国库资金风险、确保国库资金安全、树立国库形象和提高地位的重要手段。要进一步拓展监管领域，要进一步创新国库监管方式方法。

5、努力实现由“单干型”国库向“合作型”国库的转变

国库工作具有政策性强、牵涉面广、服务对象多的特点，离不开方方面面的理解、支持、协调、配合，如果只埋头于国库自身业务，不讲究协调配合，国库工作就难以有效开展，就会寸步难行，国库资金安全也得不到有效保障。是要密切与财政、税务、海关、商业银行、信用社的联系，建立联席会议机制，加强沟通，为改善国库服务和强化国库管理创造良好的外部条件；是要探索建立与同级人大、审计等专职监督部门的协作机制，形成国库监管合力；要建立人民银行内部协调机制，以促进人民银行经理国库职能的完整履行。

[1]马海涛：国库集中收付制度问题研究[M].经济科学出版社，2004.

[2]财政国库集中收付制度研究[M].经济科学出版社，2004.

[3]詹静涛：实践科学发展观推进财政国库制度创新[J].中国财政，2008（10）.

[4]贺光明：经理国库制度的演进及中国模式选择[M].中国金融出版社，2008.