大数据税收管理的成熟度模型及其启示*

王 敏 方 铸（云南财经大学财政与公共管理学院 云南 昆明 650221）

大数据税收管理的成熟度模型及其启示*

王 敏 方 铸（云南财经大学财政与公共管理学院 云南 昆明 650221）

一、引言

党的十八届五中全会公报提出要实施“国家大数据战略”，大数据战略正式成为国家战略。对于政府部门的大数据建设，国发[2015]50号文明确提出要在2018年底前建成国家政府数据统一开放平台。国家税务总局积极推动“互联网+税收大数据应用”战略，并以此作为提升税收治理能力，实现税收现代化的重要基础。在此背景下，我国各级税务部门和科研单位就税收大数据的建设和应用进行了广泛探讨、研究和初步实践。但是，综合现有文献研究和部分实践的考察，发现在大数据税收应用过程中存在两方面较为突出的问题：

第一，对大数据应用和税收信息化之间的关系认识有一定偏差。

对于大数据和信息化的关系，谭荣华、焦瑞进（2014）认为“大集中与大数据是信息化发展的两个阶段”，将现有信息化建设和未来大数据税收应用作为一个相互联系的过程，并明确了两个阶段各自拥有的主要工作。但是，现在一方面存在将大数据泛化，将税收数据分析类同大数据的现象。比较典型的是在介绍将美、英等前大数据时代的一些税收稽查、审计等应用作为国外大数据税收应用的经验，以及将税收内部数据综合分析等同大数据分析等问题；另一方面是在认识大数据整体架构、大数据平台和大数据方法三个层面和当前信息化的关系上存在偏差，未能有效区分作为统领大数据建设全局的“大数据整体架构”，大数据基础的海量异构多来源的“大数据源”或“大数据平台”，以及机器学习、数据挖掘等“大数据方法”等在信息化不同阶段的不同定位。

第二，缺少对大数据税收管理应用及其发展路径进行评价和指导的研究。

虽然阶段划分有一定差异，但是以诺兰模型等为代表的信息化发展阶段已经取得较为广泛的共识，我国税收信息化在理论上和实践中的阶段划分也大致相同，形成了以成熟度模型为代表的划分不同阶段的标准和评价办法体系。但是，就大数据而言，大数据概念提出至今不到20年①一般认为是SGI首席科学家John R. Masey于1998年首次提出大数据概念。，在国内流行并成为研究热点不到5年②根据CNKI按照大数据关键词搜索的结果，2012年以前只有6篇，2012年49篇，2016年增长到6481篇。，国内尚缺少对大数据税务管理应用及其发展路径评价和指导的理论模型，更没有进行具体评价的实践办法和相应标准。

这两个问题是相互关联的，对大数据不同发展阶段的认识不足是难于准确定位大数据和信息化之间关系的重要原因。国外近期对此有了较为系统的研究，特别是OECD在《Technologies for Better Tax Administration》研究报告中提出了大数据税收管理成熟度模型。本文针对这些研究进行较为系统的介绍，并就如何借鉴和推动我国大数据税收管理工作提出了相关政策建议。

二、OECD大数据税收管理成熟度模型的主要内容

最早的成熟度模型是软件成熟度模型CMM③1987年由CMU/SEI的W.S.Humphrey等人提出了软件成熟度模型CMM。，据此可评价软件开发组织的软件过程能力，也可供软件开发组织本身自我检查，发现需要改进的弱项，从而不断提高其软件过程能力。随着CMM的成功应用，一些新的“成熟度模型”不断被引入软件和信息系统开发领域，比如：CMMI、ISO SPA、PSP等。参考与CMM同样的评价和指导改进的理念，近年来，国内外就大数据、大数据政务和大数据税收管理都提出了相应的成熟度模型。在税收领域，最具代表性的就是2016年OECD提出的大数据税收管理成熟度模型。

（一）OCED大数据税收管理模型基本介绍

税务管理向数字化驱动的转变不是一蹴而就的，这个过程可以被描述为税收管理必须经历的一系列阶段，从而实现数字成熟度的最高水平。大数据税收管理成熟度模型要求管理者对一系列的能力包括技术、业务流程、人员、数据和税收主体的变化特征等进行自我评估。从长远来看，该模型可以被用于实施税收主体调查的基础，不仅可以建立相关管理部门参与的数字成熟度，而且还能在不同的成熟水平上确定更好的做法和模式。该模型的成熟度划分为五个阶段：初期（nascent）、形成（emerging）、采用（adoption）、优化（advanced）和最佳实践（best practice），模型还分别从六个方面事项（组织、能力、基础设施、治理、数据、大数据使用）对各个成熟度阶段进行详细评估。

在OECD的报告中（OECD，2014），增加纳税人使用自助服务渠道的方式是数字化服务的重要变革。在税收主体成功和不成功自助服务的策略中，它也为特定案例的研究奠定了基础。数据成熟度模型的核心是从技术层面而非服务层面来解决基础的问题。

（二）OECD大数据税收管理成熟度模型的主要阶段和关键评估指标

税收管理的大数据成熟度水平一般是在通过评估组织的数据管理策略下进行详细测量的，这与数据的质量和可用性、数据集中和访问级别、大数据的应用以及税收主体的结构化和非结构化数据使用测量是相类似的。以下是大数据税收管理成熟度模型所提供的评估方法和注意事项，一定程度上有助于税收管理的高级人才形成一个客观公正的评估。

1.初期（nascent）阶段

这一阶段，模型对组织、能力，基础设施、治理、数据和大数据使用六个方面进行了评估，具体表现为：（1）组织方面，高级管理人员很少意识到数据驱动方法的优势，IT部门控制数据的访问且业务部门使用他们获得和收集的数据进行分析和使用；（2）能力方面，行政管理中缺乏数据共享文化体系，IT部门的数据优先级与用户需求存在不匹配，并且数据访问仅仅限于IT部门的工作人员，只有少部分的管理人员使用分析软件并从事过电子化服务的工作；（3）基础设施方面，需要理解整体功能性的方法对发展IT基础设施的必要性，政府往往基于对需求的回应而投资于对数据硬件和软件的采购，其结合数据分析的能力仅限于分散的数据集以及政府管理中缺乏文化共享的数据和软件；（4）治理方面，缺乏数据治理；（5）数据方面，数据的质量和一致性较差、容量较小，被分散和存储在各个数据的孤岛之中，不存在横向数据的共享；（6）大数据使用方面，这一阶段税收管理主要使用结构化事务或事件类型信息，还未使用大数据。

2.形成（emerging）阶段

这一时期模型对组织、能力、基础设施、治理、数据和大数据使用等方面的评估发生了一些变化：（1）组织方面，少数高层管理人员正在游说，说明拥有数字化驱动管理的优势， IT和业务部门讨论数据的业务和选择问题，并在学习了解数据和解决业务问题上出现了简单的协同合作；（2）能力方面，虽然行政管理中仍然缺乏数据文化共享而需要IT花费较长的时间来回应业务部门的疑问，并有限度地使用商业可行性分析软件进行管理，但工作人员已开始进行开发大数据、参加会议和自学等过程，同时参考其他税收机构和私营部门的最佳实践，政府已着手建立数据驱动的研究案例；（3）基础设施方面，IT 仍然是核心成本，尤其在分析工具和服务交付上进行了有限投资，同时IT部门也正在发展数字基础设施，但还不涉及业务部门；（4）治理方面，将数据治理真正实施到位；（5）数据方面，业务和IT管理人员已经开始发展数据以及具备以数据融合的整体视野来协助开发新的电子服务，并讨论创建共享数据资源以确保用户拥有相关的、一致的和及时的数据；（6）大数据使用方面，此时只使用结构化数据，但大数据意识逐渐开始，一些特设的查询和可视化是基于描述性分析产生的，不过没有完全用来识别形成阶段的趋势。

3.采用（adoption）阶段

进入采用阶段，在各部门人员的协同努力下，取得了比较好的成效。（1）组织方面，执行团队明确数据驱动的优点，并开始探索可能产生效益的措施，IT和业务部门协同合作解决选定的问题，联合工作组通过行政部门来传播数据驱动文化的优势；（2）能力方面，虽然没有明确的数据文化共享，但管理人员正在开发新的技术能力并对一些在职员工进行培训。政府管理部门正研发诸如自助式商务智能（BI）技术，Hadoop和NoSQL数据库以及更先进的分析方法等新型技术；（3）基础设施方面，承认IT能够促进改善合规性及纳税人的服务，同时政府已开始考虑建立一个统一的体系架构；（4）治理方面发生显著变化，即政府采用治理计划，建立监督数据的督导委员会，并对数据质量实施管理与控制；（5）数据方面，虽然数据治理没有到位，但正在开发的基础设施能够使用户访问多个数据源和不同类型的数据，此外，政府对数据进行整合以保证提供给所有内部和外部用户一致性的数据；（6）大数据使用方面，通过提供更复杂的可视化工具，主要分析和管理税务的合规风险，并通知以客户为中心的服务交付。通过汇集不同数据源的实验，开始实施提供新的分析工具和数字化服务。

4.优化（advanced）阶段

这一阶段对各方面的评估很重要。（1）组织方面，组织需了解数据驱动的意义，首席数据办公室的角色或职位可能已经被推出；（2）能力方面，建立卓越的数据中心以服务不同的行政管理部门，就鼓励创新的数字化生态体系而言，工作人员始终在思考，尽量让用户在各种平台上去探索不同种类新的数据服务类型；（3）基础设施方面，数字战略计划是与其他商业项目协调一致地进行筹资的，数据和IT应被看作是管理方面价值的体现而非成本的产生，政府架构采用生态体系的方法，统一支持对纳税人服务的分析和提供，而暂不考虑数据技术平台；（4）治理方面，需要向政府数据管理人员提供稳定的治理政策；（5）数据方面，数字战略已到位，且被视为企业优先实施的战略之一，政府将充分利用现有和新收集的数据，一旦被需要，新数据可以快速成为数字基础设施的一部分，全部用于传递电子化服务的目的，数据仍然以管理数据访问权限存储在共享资源中；（6）大数据使用方面，该时期的大数据一方面能够促进合规活动、业务流程和纳税人服务，另一方面被用来更好地了解纳税人的行为和需要、管理风险，改善定制服务及对变化的响应能力，同时结合结构化和非结构化的大数据集，支持部分或全部税收管理的业务流程。

5.最佳实践（best practice）阶段

最佳实践阶段是该模型的最后一个阶段，也是最为重要的一个阶段。（1）组织方面，此时高管和员工认为政府的税收文化是数据驱动的，需要进行主动的管理和经营，在IT一定程度的指导和支持下，企业用户可以获得灵活的数据访问；（2）能力方面，税收管理内部存在数据化共享文化，员工可以在轻松的环境中工作，他们有足够的知识使用自助服务的分析工具，并有能力以敏捷软件开发的方式实现预期目标。各级管理人员能够以自助服务的形式探索数据，利用数据挖掘平台并进行可视化开发。同时税收管理中使用大数据平台和诸如Hadoop和NoSQL数据库等商业性的技术，使它们与传统的基础设施很好地结合在一起；（3）基础设施方面，政府重点研发有效的分析工具和数字服务产品，注重在新数字文化背景下提升员工的工作能力，使统一数据平台扩展到整个税务管理中；（4）治理方面，争取在政府各级组织中建立和理解数据管理的治理体系；（5）数据方面，这时期数据仍然以管理的数据访问权限存储在共享资源中；（6）大数据使用方面，大数据以实时或接近实时的模式对个体纳税人进行纳税评估、提供服务等。

三、大数据税收管理成熟度模型的启示

（一）大数据税收应用需要与现有信息化建设有机衔接、逐步建设

从信息化发展阶段的角度来看，大数据税收管理大致对应六阶段诺兰模型的后三个阶段，即从“集成阶段”、“数据管理阶段”到“成熟阶段”。其关键基础是“集成阶段”的数据内部集成，基本对应于当前税务系统的“数据大集中”。在此基础上，才有可能进入后续阶段，通过整合社会各类涉税数据来实现“税收大数据”。

从大数据税收管理成熟度模型看，我国大数据税收管理需要首先做好初期阶段在组织、能力、基础设施、大数据使用四个方面所对应的工作，才能为后续阶段建设打好基础。从国外信息化和大数据发展的实践来看，跨越阶段发展是相当困难的，甚至是难于逾越的。需要充分认识到，没有税务信息化的高度发展，大数据应用是难以企及的。另外，在税务信息化的发展过程中，特别在数据集成阶段需首先深入研究大数据建设的需求，制定具有前瞻性的数据平台建设方案，以充分适应未来政府大数据集成建设、社会大数据集成建设的要求。更重要的是，在当前税收数据分析过程中，有必要提前研究采用现有大数据方法对已有微观税收数据进行分析的具体方案，从现有成功经验看，可以从分地区、分行业和分税种的纳税评估、税务稽查或税收征收质量和税收风险评价等方面着手。

（二）有必要尽快引进并研究制定我国大数据税收管理成熟度模型，以更好评价和指导大数据税收管理建设实践

由于国内外管理体制和大数据应用开发体制的差异，很难直接采用国外的成熟度模型，有必要引进和研制中国版的大数据税收管理成熟度模型①软件成熟度模型就存在同样需要中国化的问题，CMM有对应的中国版CSCMM。。研究并制定大数据税收管理成熟度模型，可以从三个方面推动我国大数据税收管理建设工作：第一，认识大数据税收的发展阶段，规范税务系统对税收大数据的理解，有助于统一发展思路和发展方向，统筹制定税收大数据的发展规划；第二，明确大数据税收各个阶段建设的主要任务，有助于统筹制定大数据税收实施指南，各地有针对性地补齐相应短板，逐步提升大数据建设水平；第三，大数据税收管理成熟度模型可以作为税收大数据发展水平评价的理论模型，通过指标化、量化工作，建立大数据税收管理评价指标体系，辅之于有效的评价方法和评价过程，进而对各地区税务机关大数据税收管理的基础设施、应用能力、治理水平等进行综合评价，激励各地税务机关有针对性地改进管理工作，提高大数据税收应用水平。

[1] OECD.Technologies for better tax administration[R].the forum report of Tax Administration,2016.

[2] 孙存一,王敏.基于大数据算法的纳税遵从风险的行为轨迹与动机[J].税务研究,2015,(10)：16-20

[3] 郭筑明,谭荣华,孙存一,刘丽.房地产行业高风险纳税人税收流失测算[J].税务研究,2017,(01)：87-91.

[4] 李万甫,黄立新.构建“互联网+税收大数据应用”机制的思考[J].税务研究,2016,(07)：45-48.

[5] 谭荣华,焦瑞进.关于大数据在税收工作中应用的几点认识[J].税务研究,2014,(09)：3-5.

[6] 吴志刚,廖昕,朱胜,刘宇峰,蒲冬琴.政务大数据成熟度模型研究与应用[J].中国科技产业,2016,(08)：77-80.

[7] OECD.Increasing Taxpayers' Use of Self-service channels[EB/OL]. http://www.oecd.org/ctp/administration/increasing-the-use-of-selfservice-channels-by-taxpayers-9789264223288-en.htm, 2014-10-24.

责任编辑：李 业

* 本文受国家自然科学基金项目《税收缺口测算体系与税收政策分析拓展模型研究》（71163044）资助。