OECD环境税发展趋势及政策启示

王智烜（厦门国家会计学院财税研究所 福建 厦门 361005）

OECD环境税发展趋势及政策启示

王智烜（厦门国家会计学院财税研究所 福建 厦门 361005）

一、前言

2016年《巴黎协定》在纽约签署，标志着全球气候变化治理迈进新阶段，即国际社会对全球环境问题形成了广泛的共识并承诺做出切实有效的举措应对其带来的挑战。从国内来看，2016年十二届全国人大常委会表决通过了中国代表在纽约签署的《巴黎协定》以及《中华人民共和国环境保护税法》，这实际上是对当前社会关注和期盼我国环境改善的一种回应。可以说，在当前乃至未来很长一段时间，环境问题将是国际和国内社会共同关注的焦点问题。

在市场经济条件下，运用价格机制解决环境问题是国际社会的主流做法，而环境税作为价格机制的重要手段，是主要市场经济国家改善环境的重要政策工具。OECD（2015a）定义环境税为旨在降低环境污染的宽税基价格工具，是绿色发展政策的主要支柱。其认为环境税能够为长期有效发展、绿色创新投资以及消费模式的转变提供激励。OECD（2015b）研究发现环境税是高效但目前未得到充分利用的环境政策工具，如能较好地利用环境税则会促进经济增长，降低非中性税收（如企业所得税和个人所得税）的扭曲作用，并改善财政的稳健性。需要指出的是，OECD以及本文所讨论的环境税实际上是指环境相关的税收，这里可以理解为广义上的环境税。笔者认为从范围来看广义环境税至少包含三个层面的内容：一是狭义上的环境税（environment tax），以专门保护环境、降低环境污染为目标的税收，如美国华盛顿州的有害物质税（hazardous substance tax）专门针对杀虫剂等污染环境的商品征收销售价格0.7%的税收，并将其转移支付给当地环保部门用于降低土壤污染。①二是与治理环境相关的税收，这些税收虽然名义上不是环境税，但实际上起到了改善环境、抑制污染排放的作用，如对汽车燃油征收消费税能够起到抑制传统能源消费进而促进新能源发展的作用，而根据排量划分的车辆购置税也能引导更多的消费者购买环保类汽车。三是环境相关的税收还应包含碳排放权交易机制及其相关税收，这是全球应对气候变化的重要举措，实际上起到了保护环境的作用，其核心内容的排放权配额及其相关税收应该理解为特殊的环境税。

在推动包容环境的可持续发展过程中，世界主要国家都在探索行之有效的环境税政策，Raymond(2016)认为四个政治因素在其中起到了支柱性作用：国际协调、政治体制、民间环保团体以及私人部门主动性。他以气候变化为研究对象，认为在2015年之前国际协调、民间环保团体以及私人部门主动性未对全球环境问题起到决定性作用，而OECD中的欧洲成员国则通过其特有的政治体制实现了可持续发展，制定了切实有效的环境政策，因此，其认为未来欧洲应继续以领导者的角色引导国际社会解决环境问题。基于此，本文接下来将集中阐述以欧洲为代表的OECD成员国环境税现状和改革趋势，以期为我国环境税相关改革提供政策建议。

二、OECD成员国环境税发展趋势分析

通过比较2000年和2014年OECD成员国环境税税负，即环境税整体税收收入占GDP的比例，可以清楚地看到两大长期趋势（详见下图）：一是OECD国家环境税税负整体下降。根据OECD的统计，2000年OECD成员国环境税税负平均比例为2.5%，而2015年这一数据降低为2.2%；分国家来看，美国环境税税负由2000年的0.96%下降为2014年的0.72%，同为美洲国家的墨西哥则从1.31%下降到0.06%。而且，这种趋势在重视环境税的欧盟也同样适用，以荷兰为例，2000年其环境税税负为3.55%，2014年这一比例下降为1.19%。OECD内部仅有为数不多的几个欧盟成员国（意大利、希腊、爱尔兰等）2015年环境税税负较2000年有所上升，但这些国家实际上是欧债危机发生的主要国家，它们环境税税负的上升不能排除其主动调整税收政策以缓解危机的可能，因此此类环境税税负的变动不应理解为OECD成员国可能存在的长期趋势。二是OECD成员国间环境税税负差距愈发明显。2000年环境税税负最低的是美国0.96%，大部分OECD成员国集中在1%至3%的区间内；而在2014年，美洲OECD成员国环境税税负基本小于和接近1%，而欧洲OECD成员国虽然仍旧分布在1%-3%区间，但环境税税负接近4%的国家正在增多。

世界主要国家环境税趋势比较图

OECD(2016)认为影响这两大长期趋势的因素主要有三方面：一是大部分OECD成员国的环境税主要来源是征收范围有限的特定消费税，并且并不是所有国家能够按照实际税率水平进行长期征收；二是本轮金融危机以及原油价格的上涨（2000-2014年）冲击了能源价格，抑制了环境税税基的增长；三是虽然中短期来看，设置和提升环境税税率能够增加税收收入，但是长期来看环境税会减少有害物质的排放，进而缩减税基并减少税收收入。还需注意的是往往设置环境税会与其他环境保护政策相叠加，这会进一步减少环境税的相关税基。

从常规的OECD环境税收入构成来看，其主要包括三个方面：能源使用税、车辆税和其他。能源使用税是OECD成员国最主要的环境税收入来源，其主要来自交通运输、供暖和工业使用以及发电行业。而交通运输行业的燃料相关税收是能源使用税收入的最主要构成，根据OECD（2016）的测算，OECD和G20成员国对交通运输征收的燃油制品相关税率接近每焦耳5欧元（EUR per GJ），而供暖和工业使用的燃油制品相关税率只有每焦耳不足1欧元。同时还应注意的是，同期交通运输征收的生物燃油、可再生能源相关税率也接近每焦耳4欧元，而发电相关行业的生物燃油、可再生能源相关税率只有每焦耳不足0.5欧元。这种行业间能源使用有效税率的明显差别是导致交通运输业承担主要税负的决定性因素。能源使用税与能源排放环境成本不匹配是目前OECD成员国乃至全球主要经济体面临的重要问题，以煤炭为例，供暖和工业使用以及发电行业的煤炭使用有效税率远低于石油制品、天然气、生物燃油以及可再生能源的使用有效税率，而煤炭又是污染物排放较大的能源，这种不能将环境成本在税收中实现的问题只会造成能源使用的严重扭曲。从积极的角度来看，OECD（2016）认为未来将环境成本更好地内生于能源使用税从而更好地利用能源和保护环境将有很大的发挥空间。

实际上，以欧洲为代表的OECD成员国近期有关环境税的改革已经开始着手解决这一问题。比利时和法国近期降低了汽油消费税，而增加了柴油的消费税。这一调整主要由于每升柴油排放的二氧化碳高于汽油排放，而之前柴油的消费税远小于汽油的消费税，这就造成了逆向环境信号。比利时和法国的燃油消费税改革降低了二者之间税收的差距，实际上就是将环境污染成本考虑进价格机制，从而有利于缓解已有的税收扭曲效应。

前文曾经提过，环境税还包含比较特殊的碳排放交易机制及其相关的税收。OECD（2016）认为目前其成员国的碳排放价格既是低估的，也是异质性的。根据OECD的测算，有效的碳排放价格应该每吨至少为30欧元，但实际上所有能源消耗中只有10%的碳排放超过这一价格，20%的碳排放在5-30欧元之间，剩下的70%低于每吨5欧元。而从碳排放的来源看，高于每吨30欧元的碳排放大部分来源于陆路运输（46%的碳排放高于每吨30欧元，48%的碳排放在5-30欧元之间），而陆路运输只占到碳排放总量的15%。综上，从整体碳排放价格来看， OECD成员国普遍存在碳排放价格低估的现象；而分行业来看，陆路运输成为了碳排放收入的重要来源，其他各行业分布在5-30欧元以及5欧元以下的两个区间，碳排放价格的异质性较为明显。尽管如此，碳价格机制的运用仍处在升温阶段，世界银行的研究发现，2015年排放12%的温室气体被碳排放交易机制及其相关税收所涵盖，而这一比例在2012年只有不到5%，在2005年更是小于1%（Kossoy et al., 2015）。目前来看，进一步提高碳排放交易机制及其相关税收的覆盖面仍是OECD以及世界主要国家的迫切要求。与此同时，如何真正让碳排放价格匹配其排放所引致的环境成本仍存在明显不足，这实际上是广义环境税遇到的整体难题。

从2015年环境税改革来看，OECD成员国主要集中在交通运输燃油税和车辆税两个方面。法国、爱沙尼亚、葡萄牙、新西兰和瑞典2015年提高了交通运输业的燃油税，并且这种提升最终缩小了相当一部分国家汽油和柴油的税率差。2015年车辆税改革则以减税为主要形式，这些改革都旨在鼓励消费者购买排量小的汽车以及新能源汽车。例如，虽然丹麦和芬兰2015年全面降低了车辆购置税（registration taxes on vehicles），但需要看到这样的减税是在较高的环保标准基础上进行的。为进一步鼓励环保，丹麦还免除了2015年新能源汽车的全部购置税。除此之外，智利近期引入了一套根据汽车市区氮氧化物排放量和车价为标准的新购置税体系。与此类似，英国近期也考虑在2017年根据汽车二氧化碳的排放量调整车辆购置税。当然，OECD成员国也进行了一些其他环保税的改革。例如，瑞典2015年为进一步保护环境，提升了杀虫剂和砾石采掘的相关税率。

最后，除研究环境税如何通过价格机制治理污染和改善环境之外，笔者还注意到目前有学者转向研究环境税收入的支出如何影响环境。Bostan et al.(2016)认为在《巴黎协定》之后，对于环境的转移支付将会逐渐增加，其中重要构成就是环境税收收入。作者研究表明对不同行业环境保护的转移支付影响不同，以空气污染为例，对采矿业的环境保护投入成效最为明显，这与前期研究结论一致。Marron 和Morris(2016)研究了碳税收入的支出用途，结果显示碳税收入最好用于缓解碳税执行过程中对低收入家户、煤炭工人等相关各方带来的负面影响，其次还可用于引导社会公众支持碳税的持续改革，作者认为碳税支出遵循上述途径可以更好地起到保护环境的作用。

三、对我国环境税的启示

基于我国现有环境和税收实际状况，结合OECD环境税发展趋势，本文认为可以得到以下三个结论：

一是我国环境税发展阶段与OECD存在明显差异。通过分析上图，我们不难看出在OECD成员国环境税税负普遍下降的同阶段，以中国、印度和南非为代表的金砖国家则经历了环境税税负的大幅度上涨，我国环境税税负由2000年的0.38%上升到了2014年的1.33%，这一增幅为新兴经济体最高。笔者认为我国环境税税负的这种长期趋势既有经济和社会发展的影响，更表明了我国环境税体系的逐步建立。在这一过程中，我们一方面应该注意借鉴OECD成员国已有成功经验，例如，对陆路交通运输碳排放的征收管理办法；另一方面还要回避OECD成员国走过的弯路，例如，柴油和汽油消费税差别导致的逆向环境信号。在此之上，我们还应探索符合我国现阶段发展国情的环境税价格机制，逐步将各种环境成本纳入环境税体系中，从而促进绿色增长方式的形成。

二是全面看待我国环境税体系的建立。从OECD的经验来看，我国环境税体系的建立应当全面包含广义环境税的三个方面：既有2016年刚刚通过的环境保护税法这样的单项专门税种；也有影响环境的其他税种，如成品油消费税，以及全面推进改革的资源税等；当然碳排放交易机制及其相关的税收也不应缺席，2016年11月国务院印发的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》明确“2017年启动全国碳排放权交易市场”，这是我国实现《巴黎协定》承诺的重要保障，也是世界主要国家减少碳排放的重要路径。同时应该看到，环境税不是治理环境的“万能药”（陈斌和邓力平，2016），既需要环境保护法及相关政策的出台，也需要环保部门等多部门的通力合作（陈文，2015），我们应将环境税放在环境保护的体系中来看待，惟此才能产生协同和正向外溢，这也是OECD成员国发展环境税的基本路径。

三是关注环境税支出效率问题。陈斌和邓力平（2016）认为，目前对于环境保护税收入是专款专用，还是纳入一般公共预算管理使用，还存在争议，建议环境保护收入可以分为“两步走”，即短期内可实行专款专用，但长久来看还是要纳入一般公共预算。从已出台的环境保护税法来看，法条虽然未对这一争议进行明确规定，但是根据总则第一条“为了保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设，制定本法”的提法，可以明确即便环境保护税收入纳入一般公共预算管理后，环境保护税收入依然将主要用于环境保护，这与陈斌和邓力平（2016）的展望一致。基于此，对于环境支出，特别是环境税收入支出效率的探讨将既是国外研究的热点领域，也是我国未来亟待回答的现实问题。

[1] OECD. Towards Green Growth: Tracking Progress [J]. 2015a.

[2] OECD. Taxing Energy Use [J]. 2015b.

[3] Clémen on Raymond. Sustainable Development, Climate Politics and EU-Leadership: A Historical-Comparative Analysis [J]. European Journal of Sustainable Development, 2016,5(1): 125.

[4] OECD. Tax Policy Reforms in the OECD 2015[J]. 2016.

[5] Kossoy, A., Peszko, G., Oppermann, K., Prytz, N., Gilbert, A., Klein, N., Lam, L. ＆ Wong, L. Carbon Pricing Watch 2015 [J]. The World Bank, 2015.

[6] Bostan, I., Onofrei, M., Dascalu, E.D., Frtescu, B. ＆ Toderascu, C. Impact of Sustainable Environmental Expenditures Policy on Air Pollution Reduction, During European Integration Framework [J]. Amfiteatru Economic, 2016,18,(42): 286.

[7] Marron, D.B. ＆ Morris, A.C. How to use carbon tax revenues [J]. Working paper, 2016.

[8] 陈斌，邓力平. 对我国环境保护税立法的五点认识[J]. 税务研究，2016，（9）: 71-78.

[9] 许文. 环境保护税与排污费制度比较研究[J]. 国际税收，2015，（11）: 49-54.

责任编辑：赵薇薇

① OECD. The OECD database on Policy Instruments for the Environment［EB/OL］. http://www2.oecd.org/ecoinst/queries/Query_2. aspx?QryCtx=3, 2017-02-21.