加快建立自然人纳税识别号制度的综合分析

江苏省徐州地方税务局课题组

加快建立自然人纳税识别号制度的综合分析

江苏省徐州地方税务局课题组

随着我国财税体制改革的不断深化，税制结构将逐步过渡到间接税与直接税均衡发展的格局。在自然人纳税人数量不断增加的情况下，纳税识别号制度将是强化管理、提升征管质效的基础制度和有效途径。建立一套科学、合理、完整的自然人纳税识别号制度是自然人税收管理制度的前置性要求，该制度将有力于支撑自然人税收管理体系，是自然人纳税申报、税款征收、纳税评估和税额确定的重要基础。

一、自然人纳税识别号界定①

（一） 自然人纳税识别号定义

自然人纳税人识别号主要是指税务部门按照法定标准，为公民等自然人纳税人编制的确认其身份的数字或字母代码标识。通常该数字代码标识是统一的、惟一的，且终身不变。纳税识别号是在税收征管过程中办理征收和缴纳等税务事项时使用的数据信息识别号码，可以在登记机关的内外部进行交换，甚至被不同的信息平台共享。

（二）自然人纳税识别号理论基础

国家税务总局制定的《全国税收征管规范》规范了税收征管基础性和事务性工作，对税收征管工作具有普遍适用性和指导性②施正文.税收征管规范化：税收管理事业的里程碑事件[J].中国税务，2015（9）：16.。其在税务登记一项中明确提出自然人信息登记，业务概述为“以自然人名义纳税的中国公民、外籍人员和港、澳、台地区人员申请办理个人基础信息登记。”2015年，《深化国税、地税征管体制改革方案》明确提出建立自然人税收管理体系，要求从法律框架、制度设计、征管方式、技术支撑以及资源配置等方面，构建以高收入者为重点的自然人税收管理体系。同年《中华人民共和国税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）中表示“国家施行统一的纳税人识别号制度”。这一系列规范和文件为自然人纳税识别号制度提供了充分的政策支持，明确了其地位。

自然人在首次发生纳税义务后，税务机关应当赋予其纳税识别号，这是自然人履行纳税义务的法定程序和基本条件，也是税务机关对自然人纳税人实施有效税收征管的首要环节。自然人纳税识别号制度的建立和操作，对自然人纳税的实体权利、程序权利而言，是技术、条件、手段、基础。其使税收征管所需的信息更加集中，提高了对自然人纳税人的税收征管效率。在新一轮税制改革中，自然人纳税人识别号制度的建立，将使以家庭申报纳税单位成为可能，也将使向纳税人返税制的施行成为可能。

二、OECD成员国自然人纳税识别号制度借鉴

OECD成员国较普遍的做法是进行识别号码登记，每个纳税人建立一个终身惟一的纳税人识别号码。统计分析OECD纳税人注册和识别编号系统（Taxpayer registration and identification numbering system）中关于54个国家（含部分非OECD成员国）（不含中国内地、中国香港地区）自然人纳税识别号选择的调查报告后发现，多数发达国家采用独立的识别号制度。其纳税人识别号具有保密性，且不与身份号码一同使用。形式主要有三种：社会保险号、税务号、身份证号。其中以社会保险号作为自然人纳税识别号的国家有美国、英国、加拿大、芬兰、瑞士；以税务机关编制的税务号作为自然人纳税识别号的国家有澳大利亚、意大利、新西兰、土耳其、南非、印度等27个国家；以身份证号作为自然人纳税识别号的国家有冰岛、爱尔兰、韩国、波兰、瑞典等22个国家。上述采用身份证号和社会保险号作为自然人纳税识别号的国家大都具有健全的自然人隐私权保护法和权利保护法。

三、我国自然人纳税识别号制度设计的选择

（一）制度设计的选择

借鉴OECD成员国自然人纳税识别号制度，我国自然人纳税识别号制度设计大致有两种选择：一种是由税务机关编制单独的税务识别号；另一种是将身份证号码作为自然人纳税识别号。后者还可细分为单纯的身份证号码和身份证号中的部分号码加上其他信息标识。近年来，随着社会经济的发展和自然人权利意识的增强，支持由税务机关编制单独税务识别号的观点逐渐增加。

（二）制度设计分析

1.以身份证号作为自然人纳税识别号存在的问题

考虑将二代身份证号码作为自然人纳税识别号码，主要是因为身份证具有惟一性和永久性。而且从便捷的角度来看，我国公安部门个人身份证系统的管理数据已经实现全国联网，税务机关只需与公安部门进行联网，便可将纳税人惟一的身份证号码作为自然人纳税人终身惟一的识别标志。但将身份证号作为自然人纳税识别号存在不可忽视的问题：

第一，身份证号是公民惟一的身份识别码，在日常生活中使用频率较高，目前我国尚未出台针对个人信息和隐私权保护的法律法规，容易导致个人信息泄露。如果将身份证号作为自然人纳税识别号，意味着有机会接触到身份证号的人，就会掌握该自然人的纳税识别号，很有可能了解或掌握该自然人主观上不愿透露的个人收入信息和财产状况或其他个人信息，很可能对自然人权利尤其是隐私权造成侵犯。

第二，将身份证号码作为自然人纳税识别号，在使用上容易将公安部门的个人身份信息与税收信息混为一谈，将来的发展障碍不可预测。

第三，目前我国税务机关的很多文件中都含有自然人纳税的个人信息，一些税务机关因工作需要对部分纳税人信息予以公开。如公开个体户增值税税负行为，本意是为了平衡税负，促进税收公平。但税负公开文件中含有纳税人识别号，如果以身份证号作为纳税识别号，相当于间接公开了纳税人的身份证号，会给纳税人带来不便。

第四，我国居民身份证发放和信息采集的主管单位是各属地公安部门，公安部门对身份证系统有一定的保密性质，税务机关和公安部门信息共享存在很大难度。

第五，对于军人、无户籍个人、没有中国身份证号的外国人等群体，其自然人纳税识别号需要使用其他识别号码。

2.单独编码的优点和未来着力点

第一，有利于保护个人隐私权。采用单独编码的方式，可以最大程度保护自然人的个人隐私权。随着社会经济发展，公民对于隐私权的保护意识不断增强，自然人纳税识别号的设计和确定，应当防止自然人隐私问题、权利问题、纠纷问题等有过多缠诉纠纷。

第二，有利于应对变革发展。在深化体制改革的大背景下，各行业都在进行变革，每一类行业的一次变革对税务机关都意味着繁重的工作量。由于行业的新兴、撤转、合并都有可能产生代码规则的改变，从节约社会资源考虑应实行税务机关统一编码。

第三，有利于对自然人管理的全面覆盖。自然人的概念大于纳税人，纳税人识别号的覆盖范围应大于社会保险代码和身份证号码。以身份证号码作为自然人纳税识别码无法满足税收征管的现实需求，也无法对接目前及将来税收征管多样性发展的需求，惟有税务机关建立并实行全国统一的自然人识别码制度体系，方可实现对纳税人管理的无缝衔接、全面覆盖。

第四，有利于自然人的分类登记。分类登记可以简单分为两个方面：一是针对自然人的分类型登记；二是针对自然人不同涉税业务办理的分类记录。实行税务机关统一编码可以用纳税人识别号串联起各方面的信息，有助于夯实纳税人诚信体系，从而实现 “一人式信息管税”，也能为未来房地产税法制定、个人所得税法的完善打下坚实的基础。

第五，有利于对自然人管理的延续。目前全民纳税意识逐步强化，征信体系的建立对纳税人纳税情况的记录、归集、检索、提供提出较高要求，比如房地产税改革、开征遗产税等。这些与自然人切身利益紧密相关的直接税改革，都需要统一的纳税识别号制度作为基础，只有掌握个人税号中的个人交易、收入、财产等信息，才能消除征税漏洞，实现公平征税。

第六，有统一的信息化支撑。金税三期上线后，当自然人发生应税行为进行纳税申报时，金税三期系统可自动采集自然人的涉税信息（其中也包含自然人身份信息），信息采集后会进行归集存储，当这些信息发生改变时，金税三期系统会记录并随之变更。所以，金税三期已为纳税人识别号提供了完备的信息化支撑基础，建立自然人纳税识别号制度已不存在技术问题，同时也不会增加国家财政负担。

3．单独编码需着力解决信息交换策略问题

全面推进“三证合一”、“五证合一”登记制度改革是贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神的重要举措，是简政放权、便利市场准入、鼓励投资创业、激发市场活力的重要途径。通过实施“三证合一、五证合一”，能够有效推动部门间工作整合和信息共享，加快建立程序更为便利、流程更为优化、资源更为集约的市场准入新模式，有力推动大众创业、万众创新。纳税信息能否与自然人身份信息、银行信息、不动产信息等实现共享，能否打通部门壁垒，实现各部门信息互联互通，消灭信息“孤岛”，是建立全社会征信系统的核心。实行全国统一、独立的自然人纳税识别号制度，在一定范围、一定程度上将给多部门数据交换、数据共享带来挑战。税务机关以自然人纳税人识别号为主对纳税人进行管理规范，同时也可以用自然人纳税人的身份证号码建立索引，对内使用纳税识别号进行管理，对外以身份证号码进行交换数据。

四、相关建议

征求意见稿第八条明确规定了施行纳税人识别号制度，但对不同类别的纳税人识别号编码、使用，还有待在税法和有关纳税识别号制度中作出具有法律操作性的规定。例如《税务登记管理办法》分别对从事生产经营的纳税人、其他纳税人办理税务登记，以及税务登记代码作了规定，但还没有明确包括自然人（也有称之为“个人”），并且《中华人民共和国税收征收管理法》尚未有对自然人等纳税人办理税务登记这一立法要求。对建立和完善自然人纳税人识别号制度以及出台相关自然人纳税人识别号法律文件的建议如下：

第一，采用区域码＋相应的有效证件中部分号码＋税务特定码作为自然人纳税识别号码。其中，有效证件中的部分号码使用部分身份证号码，且该字段不涉及自然人关键隐私。

第二，建议《税收征管法》第八条增加第一款：“国家施行统一的独立纳税人识别号制度”，旨在强调国家施行统一的纳税人识别号制度是一个独立的法律制度。第十八条增加“首次产生纳税义务的自然人应当向税务机关申领自然人纳税人识别号，税务机关应当为其编制惟一纳税识别号”，旨在强调根据自然人纳税识别号制度，明确统一的税务管辖机关管理纳税申报和一切涉税事项办理。

第三，在相关管理制度中规定：自然人在办理涉税事项时，应当使用纳税识别号。自然人在签订合同或协议、缴纳社会保险费、不动产登记，在金融机构开设账户以及办理其他涉税事项时，应当使用纳税识别号。有关部门、机构应要求自然人纳税人提供纳税识别号，并在相应的合同协议、证照、银联卡、凭据上标明。

从事生产经营的自然人在其经济活动过程中，一个纳税年度内向其他单位和个人给付5 000元以上，应当向税务机关提供给付数额、收入方名称以及纳税识别号；单次给付现金达50 000元以上，应当于给付之日起五日内向税务机关提供给付数额、收入方名称以及纳税识别号。

课题组组长：黄纬东

课题组副组长：任 际

课题组成员：曹晓多 宋传江 姚 杰

王 磊 沈 咏 权 实

责任编辑：高仲芳

① 本文所界定内容为本课题观点。