从澳大利亚预算案看税制改革

贺 燕（首都经济贸易大学法学院 北京 100070）

从澳大利亚预算案看税制改革

贺 燕（首都经济贸易大学法学院 北京 100070）

澳大利亚正在进行“未来税制改革”，希望构建一个更公平、强健和灵活的经济体，应对老年化危机和亚洲的崛起。本文选择澳联邦预算案作为观察样本，梳理其中的未来税制改革进程、主要思路和近况，对澳大利亚税制改革进行解读和借鉴。

预算案 未来税制 亨利税制评估 税制改革路线图

一、引言

澳大利亚在2008-2009年度的年初预算报告中正式提出要对现有税制进行彻底评估，并开展税制改革。自此，所谓的“亨利税制评估”（Henry Tax Review）和“未来税制”（future tax system）进入了国际视野，并引起广泛关注。澳大利亚作为OECD成员国，其税制改革的思路对我国当前进行的新一轮税制改革具有较大的借鉴意义。

鉴于澳大利亚预算案包含了政府收入和支出的变化信息，其中有很多内容涉及来年或未来几年税法的拟修改事项，体现了澳大利亚各届政府关于税制改革的思路和计划，由此，从预算案中探寻澳大利未来税制改革的近况颇有意义。

下文将梳理澳大利亚近几年预算案中的税制改革进程，并重点考察澳大利亚最新的预算案（2014-2015预算案）中的税收信息。

二、澳大利亚的预算制度①本文所称的预算是指澳大利亚的联邦预算。澳大利亚采用联邦制，联邦政府和地方政府（包括各州、领地等）均有税收立法权和财权。联邦议会有很大的税收立法权，联邦税收收入占全国税收收入的70%以上。与税制改革进程

（一）澳大利亚预算制度简况

作为政府来年的财政收支计划和政府行为的事先安排，预算是民主国家一个重要的法律文件。与我国的预算制度有所不同，在内容和形式上，澳大利亚的预算不仅包含了政府收入和支出的预测、计划，还包含政府拟采取的各类政策措施（包括财税措施），从而受到广泛关注。②http://www.finance.gov.au/resource-management/budget/，2015年4月8日访问。澳大利亚的预算年度为每年的7月1日至来年的6月30日，正式的预算文件一般在每年的5月份发布。

根据1998年《预算章程诚信法》（Charter of Budget Honesty Act 1998）③最新修订于2014年。关于该法的介绍参见董妍、耿磊.澳大利亚财政预算信息公开制度述评——以1998年《预算诚信章程法》为中心[J].南京大学（哲学/人文科学/社会科学版）,2010,（6）.的要求，澳大利亚政府

的预算报告体系分为年度报告（Annual government reporting）、跨年度报告（Intergenerational report）和选举前报告（Pre-election economic and fiscal outlook report）三类。年度报告由财政预算经济和财政展望报告（ Budget Economic and Fiscal Outlook Reports， 以下简称“年初预算报告”）、年中经济和财政展望报告（Mid-year Economic and Fiscal Outlook Report，以下简称“年中报告”）、最终财政结果报告（ Final Budget Outcome Report，以下简称“决算报告”）组成。①Charter of Budget Honesty Act 1998，newly amended in 2014,Part 5-8.或者参阅参见董妍、耿磊.澳大利亚财政预算信息公开制度述评——以1998年《预算诚信章程法》为中心[J].《南京大学》哲学/人文科学/社会科学版,2010,（6）.

年初预算报告主要由按序编号的四个预算文件（Budget Paper No.1-4）组成，分别是预算战略和展望、预算措施、政府间财政关系和机构资源，此外一并公开的还有预算陈词、预算概要和拨款法案等。②周美多、金笑驰.澳大利亚年初预算报告研究及其对中国的启示[J].电子科技大学学报(社科版)，2013,(3)。澳大利亚历年预算文件见http://www.budget.gov.au.其中2号预算文件预算措施提供了自上一财年的年中经济和财政展望文件发布以来与所有政府决策引起收入、支出和投资活动变化有关的全面信息，可以说该文件主要是政策导向或项目导向的。③参见前引周美多、金笑驰文.澳大利亚年初预算报告研究及其对中国的启示。澳大利亚正在进行的税制改革，就是在2008-2009年度的预算报告中提出的，并在后面年度的预算报告中逐步推进。

预算报告中属于法律规定的事项，财政部或者其他部门还需按照立法程序向参众两院提交相应的法律提案，交参众两院审议通过后方可执行。这也是研究澳大利亚预算案中的税制改革信息时需要特别留意的地方。

（二）未来税制改革的提出与进展

进入21世纪以来，澳大利亚现有税制受到社会各界的广泛批判，原因在于：现有税制没有充分体现公平原则，政府不断以给予税收优惠为手段来安抚某些利益集团从而破坏了税收中性，现有税制政治上的可接受度相对较低等等，④Woellner, Baroczy, etc, Australian Taxation Law, CCH Australian Limited, 2011, P34.再加上面临老龄化和其他社会经济压力，澳大利亚开始思考新的税制改革。

1. 税制改革的提出。早在2008-2009预算中，以陆克文（Kevin Michael Rudd）为首的澳大利亚政府宣布对税收体系做彻底的审查，并提出要创建一个税收体制，以有效应对国家所面临的社会、经济和环境挑战并予以改善。⑤Australia’s future tax system Report to the Treasurer, Part one overview, Dec.2009,P5.该届政府委任财政部总秘书长Ken Henry对澳大利亚的税制进行深入评估，即所谓的“亨利税制评估”（Henry Tax Review）。经过长期的工作，相关文件经公开征求意见后，一份名为《澳大利亚未来税制的报告》（Australia’s Future Tax System Report to the Treasurer，以下简称“未来税制报告”）的文件，于2009年12月提交给财政部，并于2010年5月被正式公布。亨利税制评估意在为澳大利亚未来10-20年间的税制改革提供思路、建议。

亨利税制评估提出的应以公平、效率、简易、稳定可靠及政策的连贯性等作为税制和转移支付体系（transfer system）的设计原则，核心思路和建议为财政收入应当集中依赖于四个强健、有效、拥有宽广税基的税种来完成：

（1）个人所得税。应拓宽税基，⑥Australia’s future tax system Report to the Treasurer, Part one overview, Dec.2009,P26.构建更公平、更有效和更简易的个人所得税。个人所得税的架构应当是税收体系中实现累进的惟一手段，对更直接承担再分配任务的转移支付体系提供支撑。⑦Australia’s future tax system Report to the Treasurer, Part one overview, Dec.2009,P29.引入标准化的税前扣除标准（standard tax deduction），以及合理规定税前扣除、税收抵免等；

（2）经营所得税。其设计应支持经济增长。基本的建议是要降低公司税税率至25%，此外还包括允许向前弥补亏损、简化对小企业的税制等；

（3）自然资源和土地的租赁收入。现有的资源税对投资和生产造成扭曲效果，降低了国家从自然资源取得的回报。而且，因为现有税收收入不能反映出利润的变化，报告建议，应当统一采用40%的资源税税率；⑧Australia’s future tax system Report to the Treasurer, Part one overview, Dec.2009,P48.

（4）消费税。部分缺乏效率的对保险和流转额课征的地方消费税应逐步被低税率、宽税基、目的地现

金流消费税所取代，但是应当对出口销售免税。①Australia’s future tax system Report to the Treasurer, Part one overview, Dec.2009,P51.但在文件中，表达的并不是很明确，是否应当将GST同其他的一些零散消费税一并被取代。而有学者将其阐述为将GST和零散消费税一并由现金流消费税取代。See Woellner, Baroczy, etc, Australian Taxation Law, CCH Australian Limited, 2011, P39.

未来税制报告围绕前述税种的改革、其他零散税种的改革以及财政支出的改革等提出了上百项建议。②For detail information, see Australia’s future tax system Report to the Treasurer， http://www.taxreview.treasury.gov.au. 有关该报告内容的中文介绍，见宋雷娟.澳大利亚未来税制的主要设计与启示.理论月刊.2013,(4)。需要注意的是，未来税制的设计并不当然是政府的税制改革计划，对政府也并没有约束力。截至2011年底，澳大利亚联邦政府已经采纳其中的第45项关于矿产资源租赁税的建议，并声称将考虑未来税制报告提出的全部建议。③See Woellner, Baroczy, etc, Australian Taxation Law, CCH Australian Limited, 2011, P42.

2. 政府对亨利税制评估的回应。在2010-2011预算中，为了促进经济增长，政府将降低公司税税率，以带动整个经济的增长、扩大投资、让工薪家庭获益。该年度预算案提出，2013-2014年度的公司税税率将降至29%，2014-2015年度将进一步降至28%。为帮助小企业发展壮大，小企业公司税将从2012-2013年度起提前降至28%，并简化其折旧政策。④但事后在2012-2013预算中宣布，原定减税的方案暂不执行。为了应对老龄化问题，政府提出将自2013年7月1日起将雇主的养老保险费提高至12%，并通过完善税收扣除制度来鼓励养老金储蓄。⑤2014-2015预算案对于时间表有所修改。自2014年7月1日，雇主缴纳的费率从9.25%提至9.5%，考虑到2013年取消矿产资源租赁税等措施的法律未获参议院通过，2018年7月1日后将从9.5%逐年提高0.5%直至达到12%。

随后几年的预算均对个人所得税税收优惠措施及退休金的税务处理做了调整，大体上遵从了亨利税制评估的思路。

3. 《税制改革路线图》（Tax Reform Road Map）⑥http://www.budget.gov.au/2013-14/content/glossy/tax_policy/html/tax_overview_01.htm.发布。2013年政府换届前发布的2013-2014年度预算除了几项税收调整政策外，最引人关注的是其提出的应对跨国公司税基侵蚀与利润转移（BEPS）的思路，以及随预算案一并发布的《税制改革路线图》。该年度的预算概要中提出，将响应OECD的BEPS报告，迅速采取措施应对税基侵蚀、填补澳大利亚公司税中的漏洞。但根本的改变需要基于广泛共识、进行国际合作。同时，澳大利亚希望在BEPS行动日程表的制定和推动中发挥主导作用。⑦Budget 2013-2014 Overview,P34.为了保护公司税基，预算案提出了多项改革计划，包括处理利用境外虚假贷款侵蚀税基⑧其中较大的举措是改革资本弱化制度，降低允许抵扣的债资比。、完善抵扣政策、填补海外金融机构税制中的漏洞、防止股息套利等。⑨2013-2014 Budget Paper No.2,P33-37.《税制改革路线图》显示，政府的改革计划中，相当一部分措施采纳了亨利税制评估的建议。《税制改革路线图》所提出的举措主要集中在公司税、资源税、个人所得税和间接税方面，这与亨利税制评估所提建议的核心思路是一致的。《税制改革路线图》提出的举措包括保护公司税基完整、为小企业减税和简化征管程序、鼓励创新和投资、构建公平回报的资源税、取消或改革个人所得税法中无效率的税收优惠（tax concession）以及鼓励养老金储蓄等诸多措施。间接税的改革主要涉及能源类、酒类和烟草税的改革，根据未来税制报告的建议各州和领地进行改革或者取消无效率的州消费税。

三、2014-2015财政预算中的税制改革政策

多党制国家政府的交替会带来执政理念和思路的变化。2014-2015年预算是新一届阿博特政府上台以来的首个预算案，是关注澳大利亚税制改革走向的重要参考文件。

总体观之，澳大利亚2014-2014预算以遏止政府债务增长、平衡赤字为核心目标。政府拟采取的财政策略包括调整政府投资方向、降低政府在经济中的比重以及平衡赤字等。

（一）开征赤字税

2014-2015预算计划从2014年7月1日起向高收入者（年收入超过18万澳元）征收临时赤字税（Temporary Budget Repair Levy），为期3年，税率为2%，按年收入超过18万澳元的部分计算应纳税额。临时赤字税将影响一系列基于个人所得税最高边际税率确定税率的税种。为防止高收入者利用附加福利税逃避临时赤字税，在临时

赤字税征收的3年期内，附加福利税的税率将从47%提高至49%①2014-2015 Budget Paper No.2,P16.。据政府预计，此项措施可增加31亿澳元的财政收入。“让高负担能力者为降低财政赤字做更大的贡献”②Explanatory Memorandum of Tax Laws Amendment (Temporary Budget Repair Levy) Bill 2014 and other 14 bills,P4.是本届政府在平衡赤字的努力中所秉持的基本思路。

（二）改革个人所得税法中的优惠措施

2014-2015预算承续以往年度的税收改革思路，对个人所得税制度的税收优惠措施继续进行了一系列调整，以使税收优惠制度更公平、更具有针对性。

1.取消受扶养配偶税收抵消政策（Dependent Spouse Tax Offset）。2014-2015预算提出，政府将从2014年7月1日起，取消全部纳税人的受扶养配偶税收抵消政策。此前，2011-2012年《年中经济和财政展望报告》已限制了该项抵消政策的适用范围——仅限于1952年以前出生的受扶养配偶，并从2012年7月1日起生效。2012年以前，因为该项税收抵消优惠与其他优惠存在重叠，政府因而进行清理整合。③2014-2015 Budget Paper No.2,P13.

2.取消成年工人税收抵消优惠（the Mature Age Worker Tax Offset）。根据2012-2013年的预算措施，澳大利亚政府已经从2012-2013纳税年度④澳大利亚的所得税计税年度与预算年度一致，不同于我国的日历年度。开始取消成年工人税收抵消优惠，将该项优惠限制于1957年7月11日之前出生的纳税人。政府认为，通过直接支付或者激励方式鼓励成年工人工作会更为有效。

3.2014-2015年预算中，政府为了增强社会福利制度的稳定性而提出的措施中包括提高家庭税收优惠B部分（Tax Benefit Part B）的门槛。

（三）降低公司税率、取消矿产资源租赁税和碳税

2014-2015年预算中，政府计划降低公司税率，取消矿产资源租赁税和碳税（minerals resource rent tax (MRRT) and the carbon tax），⑤取消矿产资源租赁税和碳税是该届政府的竞选承诺。政府将继续致力于减税计划，以实现自2015年7月1日起将公司税税率降低1.5%。⑥Budget 2014-2015 Overview,P23. 同时，本年度预算中，政府计划对3 000家规模最大的企业加收1.5%的公司税以资助带薪育婴假计划。

该预算案分析，矿产资源租赁税几乎没有带来财政收入，相反还给澳大利亚采矿业带来了不必要的管制和遵从成本，可以说是一个失败的税种。而取消碳税将缓解家庭的生活压力，帮助小企业并重建对经济发展的信心。根据政府估算，取消这两项税将提高澳大利亚的国际竞争力并降低经济的税收负担。⑦矿产资源租赁税是澳大利亚于2012年引入的税种，对年利润到达7 500万澳元的公司征收，税率为30%。该税种一直备受争议。有关取消该税的议案已于2014年9月经两会通过生效，矿产资源租赁税现已取消。2012年，澳大利亚前工党政府推出碳定价机制，作为应对全球气候变暖的实际行动，对每吨碳排放征收25澳元左右的碳税。2013年大选前，联盟党候选人阿博特承诺通过减税促进经济发展和增加就业机会，明确提出要在当选后废除碳税。几经周折，2014年7月，取消碳税的议案获得通过，澳大利亚成为第一个取消碳税的国家。作为配套安排，预算案同时提出，政府将兑现竞选承诺，引入矿产开发发展激励措施，鼓励小开发公司在澳大利亚从事绿色矿产的开发，为公司的澳大利亚股东就公司的绿色矿产开发提供税收抵免（tax offset）。

（四）未来税制改革安排⑧2014-2015 Budget Paper No.2,P18-19.

本年度预算提到了联邦制度改革白皮书和澳大利亚税制改革白皮书，白皮书预计于2015年度完成。白皮书将考虑支出制度、税收的职能以及各级政府的相应职责。

此外，本届澳大利亚政府继续致力于减少税负，简化税法，修复澳大利亚税制的公正性和健全性。预算中说明，本届政府已经就上届政府同意但尚未立法的92项税收和退休金措施做出决定。对上届政府已经宣布但尚未立法的税法和养老金措施，如非居民资本收入税制、新经营投资信托（managed investment trusts）税制等改革计划做了调整或推迟。⑨这些事项，早在2013-2014预算乃至更早的预算中已经安排了改革时间。

四、澳大利亚联邦预算税制改革信息的解读与启示

（一）应对老龄化是澳大利亚税制改革的重要原因和任务之一

亨利税制评估认为，人口的变化是澳大利亚税制改革的原因之一。到本世纪中期，澳大利亚的人口预计将增长60%，达到3 500万左右，65岁以上老年人口比重将从现今的13%增长到22%，与此同时，劳动

力人口比重将呈下降趋势。与此相关的原因是社会环境和社会预期的变化，女性对工作的参与度提高，人们的生活水平将得到提高，健康、照护和残障人士帮助乃至儿童抚养、住房和教育方面的支出压力都将增大。①Australia’s future tax system Report to the Treasurer, Part one overview, Dec.2009,P3-4.预算数据显示，社会保险与福利支出，包括养老金、家庭资助、失业资助和儿童抚养资助等占据了2014-2015年预算支出的35%。

在收入和支出存在强张力的情况下，税收制度需要预先回应。2014-2015年度预算对福利支出的改革措施，就涵盖了提高家庭税收优惠B计划（Family Tax Benefit Part B,FTB-B）的条件等，以及此前预算中提高雇主养老金缴费比例，改革税制鼓励养老金储蓄等。

我国同样处在老龄化的压力中，人口红利逐渐消失。经济新常态下，经济增速放缓必然影响财政收入，同时民生和社会保障支出逐年增长。在税制改革设计中考虑到老龄化的因素，对我国而言，是非常具有参考价值的。

（二）澳大利亚政府的税制改革方向是强化税基、公平税负、简化透明税制、去除政府管制

澳大利亚财政收入自2008年经济危机以来持续下降，预计在2012-2015年的4年间，税收收入下降约600亿澳元，其中公司税是最大因素。②Tax Reform Road Map,P6-7.为了实现税收的稳定可靠，拓宽个人所得税的税基、维护公司税税基不被侵蚀是税制改革的重要方面。

按照亨利税制改革评估，澳大利亚现有税种过多，税法承担了过于复杂的政策功能，牺牲了税制本身的简化。③Australia’s future tax system Report to the Treasurer, Part one overview, Dec.2009,P3-11.考虑到税制的效率和简易性价值，税制改革的目标之一便是清理税法中的一些特殊目的的调节、管制政策，改由其他更有效的手段代替；此外，对于个人所得税而言，对各种税收优惠政策和退休金税务处理的改革是连续几年的预算案重点，也是议会审议通过的税法修正案的“热点”主题。简化税制、尤其是简化小企业的税法规则和征管程序，释放投资和劳动力，也受到了较多关注。

（三）将税制改革和转移支付制度④这里的转移支付不仅仅指政府间的转移支付，而应该是整个财政的再分配。一体化考虑彰显澳大利亚税制改革的系统思维

收和支是公共财政的两翼，构建一个更公平、更有效率的社会，必然同时考虑两者。根据亨利税制评估的基本思路，仅个人所得税可以采用累进制，再分配的功能应当由转移支付制度来实现，这就可以最大限度地避免征税所带来的经济效益损失。囿于篇幅和主题，本文并没有专门关注支出层面。⑤澳大利亚的财政联邦主义突出的一点在于收入和支出责任的倒挂。澳中央政府收集了70%以上的税收收入，其中的绝大部分通过转移支付交回地方。其转移支付制度历史成因复杂，形式多样，国内争议较大。

[1] 周美多、金笑驰.澳大利亚年初预算报告研究及其对中国的启示[J].电子科技大学学报（社科版），2013,(3).

[2] 董妍、耿磊.澳大利亚财政预算信息公开制度述评——以1998年《预算诚信章程法》为中心[J].南京大学（哲学/人文科学/社会科学版）.2010, (6).

[3] 宋雷娟.澳大利亚未来税制的主要设计与启示.理论月刊.2013, (4).

[4] Woellner, Baroczy, etc, Australian Taxation Law, CCH Australian Limited, 2011.

责任编辑: 惠 知

Tax Reform in Australia from the Perspective of Federal Budget

Yan He

A future tax system reform is being carried out in Australia which is aimed to build a fairer, stronger and more flexible economy for the purposes of fighting against the aging crisis and the rise of Asian. This paper studied the Australian recent federal budgets, outlined the process, the main idea and current status of Australian future tax reform. Finally this paper made some comments on Australian tax reform and provided reference for the tax reform in China.

：Budget Future tax system Henry Tax Review Tax Reform Roadmap

F810.42

A

2095-6126(2015)07-0017-05