事业单位法人治理结构模式与路径选择

时间：2024-05-04

吕永邦

[摘要]长期以来事业单位与行政机关的隶属关系影响着事业单位法人的发展。法人治理结构能够解决事业单位所有权归属，所有权与经营权分离等问题。事业单位法人建立并完善法人治理结构，实施以理事会或董事会为架构的法人治理结构是事业单位改革的有效途径。

[关键词]事业单位；法人治理；模式选择

一、问题的提出

事业单位法人是《中华人民共和国民法通则》规定的四大法人组织类型之一。同时，以设立目的和业务范围为标准，将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。事业单位法人是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。《民办非企业单位登记管理暂行条例》初步确立了“民办非企业单位”的民事主体地位。民办非企业与我国事业单位的业务范围基本相同，主要集中在教育、科技、文化艺术、卫生等领域，区别主要在于举办主体和资金来源不同1。根据我国的法律法规，事业单位法人的外延不包括民办非企业，所以在本文所指的事业单位法人指出资来源主要为国有财产或举办主体为国家行政机关的事业单位法人。

目前，我国共有各类事业单位130万个，从业人员约3000多万人，涵盖了教育、文化、科研、卫生等行业和领域，是仅次于企业的第二大法人组织2。这类庞大的主体存在着治理缺陷。主要表现在以下几个方面：第一，“行政化”现象突出。我国事业单位多数由政府投资兴办，因此在事业单位的运营管理中，政府不仅制定政策，而且通过事业单位亲自提供服务；这使事业单位不仅有行政性特征，而且在部分领域还承担着行政管理职能。第二，事业单位法人产权不明晰，无独立经营权。长期以来，我国事业单位一直推行非规范化的人治管理模式，法律对其地位、经费预算和运行未予确认、保证和监督，整个发展主要取决于国家和政府领导人的重视程度3。第三，监督虚化。事业单位的监督主要依赖于审计部门的审计、民政部门的年检等方面，但由于种种原因，不管是年检，还是审计都流于形式，甚至形成暗箱操作的共谋局面。而且，我们知道大多数事业单位拒绝社会公众查阅其有关财务等状况的资料。

面对事业单位面临的这些问题。事业单位建立法人治理结构一直是其改革的重点方向。2008年党的十七届二中全会明确要分类推进事业单位改革，特别是对从事公益服务的事业单位建立和完善法人治理结构作了重要论述。建立和完善事业单位法人治理结构，运用公司法人治理的理论和经验是事业单位法人的重要改革路径。

二、事业单位法人治理结构的理论思考

法人治理结构理论在现代企业经营管理中诞生，因而很多时候也成为公司治理或公司治理结构。传统的法人治理结构理论认为公司是物资资本的集合体，即公司是股东实现经济利益的载体。公司法人治理结构的目的是为了解决所有权与经营权分离的问题，即公司股东（所有权人）数量的增加和分散化使得股东无法均参与到公司的经营管理中来，且公司聘用职业经理人来经营公司可以利用职业经理人的经营能力，实现公司利益最大化——“股东即所有者确保经理的行为能够为股东带来与其投资风险相称的投资回报的一系列措施或机制”4。法人治理结构的最初确立始于1600年—1602年英国和荷兰的特许贸易公司。这些公司建立了一种对日后公司法人治理结构产生重大影响的董事会领导下的经理人员经营制度5。此后，股东大会、董事会以及經理三位一体的权力结构设计，便成为传统公司法人治理结构的主要模式。这一模式的主要特征是：第一，股东本位。股东大会是公司的最高权力机关。即强调公司是物质资本所有者的联合体，股东才是公司法人治理结构的主体。第二，股东大会与董事会之间是一种信托关系，即董事会作为股东的受托人对股东负有信托义务，负责托管股东的财产并对公司经理人员的行为进行监督，以维护股东的利益。第三，董事会与经理之间是一种委托代理关系。经理作为董事会的代理人，在董事会的授权范围内从事经营活动并接受董事会的监督。

传统法人治理结构的设置并没有遏制住公司“控制权的转移”，即公司的控制权从公司物质资本所有者手中逐渐转移到公司董事会或经理的手中。法人治理结构从理论到实践都有了新的发展，呈现出以下特征：第一，股东地位下降。公司是劳动要素提供者、物质投入和资本投入的提供者等相关利害关系人之间的组成的综合体。法人治理结构的“利益相关者”理论提出：公司经营者不仅需要对公司股东负责，还需对利益相关者负责，利益相关者的范围应该包括“股东、投资者、雇员、顾客、供应商、为公司提供基础设施建设与市场、对公司制定法律和规则、对公司享有征税权和其他权力的政府和社区6。第二，员工参与公司管理得到认可。随着经济增长越来越依赖于技术以及技术创新，一个国家的经济发展会更多地取决于人力资本而非物质资本；与物质资本相比，现代社会中的人力资本正发挥着更加重要的作用7。人的“经济价值”在不断提高，必然要求对法人治理结构作出调整；我国《公司法》就规定在监事会会中应当有员工代表。

法人治理结构理论在1994年颁行的《中华人民共和国公司法》得以确立，国有企业改革也是运用法人治理结构理论在进行。事业单位改革已在广东等地进行试点改革。这些改革重在建立健全事业单位法人治理结构。广东省先后出台《广东省事业单位分类改革试点指导意见》和《广东省事业单位分类改革的意见》，两份指导意见均对建立事业单位法人治理结构提出了要求，意见指出在条件具备的公益类事业单位法人内部探索建立理事会（或其他形式）的法人治理结构。在广东省省属事业单位中，作为先行试点的省水利水电科学研究院、水利水电规划研究勘测设计院已完成理事会组建工作，开始实行法人治理8。事业单位法人的改革和治理如何运用法人治理结构理论促使事业单位法人一方面坚持公益的发展目的另一方面又切实实现公益的目的，是事业单位法人改革的目标。

三、事业单位建立并完善法人治理结构模式

（一）事业单位法人治理结构的原则

建立事业单位法人治理结构具有积极的重要意义，可以促进政府职能转变和事业单位体制机的创新。行政部门与事业单位的隶属关系一方面导致行政部门“裁判员”与“运动员”角色不分，很难公正合理地履行规划、监管等职责；另一方面使得行政部门须投入相当大的精力来管理事业单位法人，会忽视行政部门其他社会管理职能的有效履行。事业单位建立法人治理结构后，通过明确事业单位理事会（董事会）的决策地位，把行政部门对事业单位的具体管理职责移交给理事会（董事会），使行政部门不再具体干预事业单位的内部事务管理，既能使行政部门公正地履行职责，也有利于行政部门其他社会服务只能的履行。事业单位法人治理结构的建立和完善会使传统意义上事业单位的主管部门就被虚化了，事业单位的管理体制和运行机制都会发生重大变革，在制度上完善了事业单位的法人实体地位，逐步实行自我管理，自我发展。

事业单位法人治理结构要遵循以下两点原则：

1.产权归属明晰，所有权和经营权分离，监督管理权有效行使。

从上述关于法人治理结构理论的内涵和现代发展中，我们知道法人治理结构的初衷是解决所有权与经营权关系。同样，事业单位法人改革采用法人治理结构也是要解决所有权和经营权关系的问题。事业单位改革的核心问题要解决所有者缺位或越位的问题。现行的事业单位法人管理体制，所有者缺位、越位或缺位与越位并存的现象存在。为此，如何事业单位法人重新定位，实现所有者与经营者分离，是事业单位法人治理结构首先需要解决的问题。事业单位法人目前存在多种类型，仅从出资来源和举办者的角度来看，事业单位法人就有单一举办主体和多个举办主体，多个举办主体中可能还包含社会力量的少量出资。因此，事业单位法人治理结构要明确产权。明确产权后，由产权所有者结合事业单位法人的公益性特征选出经营者，相关行政主管部门行使监督管理权。

2.公益目标明确。

事业单位改革实行法人治理结构，但事业单位的目标是公益，不能因管理体制的变化而改变事业单位的性质和目标。事业单位改革过程中，要明确其公益目标，要在事业单位的章程中明确记载，事业单位组织、参与的各项活动必须与其公益目标相一致。

（二）事业单位法人治理结构的主要模式

1.以理事会为架构的治理结构模式

目前我国有很多国家出资举办的事业单位法人，这类事业单位法人的出资来源为国有财产，或者举办机构为某个国家行政部门。虽然出资来源或举办主体单一，但是事业单位法人公益目的的实现不能单纯依靠国家行政主管部门，这是事业单位法人改革要解决的问题之一。以理事会为架构的治理结构模式中，理事会是事业单位法人的决策机构，理事会成员一般包括管理层、事业单位的举办单位、资产监管部门、职工代表、服务对象、知名人士、社区等方面的代表。如果国家是该事业单位的出资者，那么，国家作为出资者并不能直接干预事业法人的日常运营，事业法人的各项活动仍应有理事会负责决策。国家对事业法人的监管可从宏的观角度进行，例如审批总体发展战略，帮助设定事业单位法人的长期、中期管理目标，实施由独立第三方负责的会计审计等，以保证事业法人坚持公益性的宗旨。日本的独立行政法人中对国家角色的界定和运用可予以借鉴。日本对于那些政府不必直接管理，但又难以民营化或向民间转让的公益机构，实行独立行政法人制度。独立行政法人机构“既不是国立机构，也不是民间机构，而是一种介乎政府与民间组织的中间组织”9，采取独立行政法人机构的行政首长具体负责+国家政府宏观监督的治理模式，国家只对独立行政法人机构作宏观指导，如国家根据独立审计机构的审计对独立行政法人机构的发展目标作出调整，但从不参与目标实现的过程和采取的手段。

2.以董事会为架构的法人治理结构模式

以董事会为架构的法人治理结构模式中，董事会是事业单位法人的决策机构。董事会成员主要包括投资者和职工代表，也可根据需要吸收服务对象、知名人士、社区代表加入董事会。以董事会为架构的法人治理机构模式与以理事会为架构的法人治理机构模式的区别在于出资者应当在决策中拥有更多的权力，起到更大的作用。本文所指的事业单位法人虽然只指出资来源为国有财产或举办主体为行政机关，但实践中不乏事业单位法人来自两个或两个以上的举办主体，同时吸收了民间资本投资，在这种情况下，如何体现各个举办主体和民间投资者的意志是事业单位法人改革需要解决的重要问题。所以，体现不同主体意志的以董事会为架构的法人治理结构是事业单位法人改革的模式之一。

事业单位法人区别于企业法人的特征之一是其是否营利。体现不同主体，甚至是投资者意志的以董事会为架构的法人治理结构是否违背事业单位法人的非营利性要求。我们认为，以董事会为架构的法人治理结构与事业单位法人的非营利性不相违背，原因如下：其一，虽然事业单位的投资者不存在利润的分配问题，但事业单位的发展却与投资者的利益密切相关，所以对于投资多元的事业单位仍不能忽略其股权结构的存在；而且，事业单位法人完全可以借鉴民办非企业的运作和相关法律规范。《中华人民共和国民办教育促进法》第五十一条的规定可以看出民办教育的非营利性不影响民办教育的出资人可以在民办教育的办学结余中取得合理回报。其二，从现实出发，我国涌现众多的事业单位，且不断发展壮大，其中不乏以董事会为架构进行法人治理，此种治理结构有利于调动各方的积极性，提供经营效率，促进事业单位的发展和公益目的的实现。

四、完善事业单位法人治理结构模式的路径

（一）理顺委托——代理关系

法人治理结构理论中股东会与董事会之间被认为是委托关系，董事会与经理之间则是代理关系，即股东会委托董事会对法人进行经营管理，经理代理董事会对事业单位法人实施具体的经营管理事项。本文所指的事业单位是指出资来源主要来自国有财产，国家享有所有权，类似于法人中的股东大会；但是国家难以直接经营管理国有资产，作为初始委托人的国家把国有资产委托给政府经营管理。由于政府也难以直接承担对国有资产的运营管理责任，进而又把权力委托给政府中的行政主管部门。行政主管部门再将组织和运营国有资产的权力委托给事业单位，事业单位组织“领导班子”或聘用经理实施具体的经营管理事项。至此，围绕国有资产的多层次委托一代理关系得以形成。很明显，这种多层的委托一代理关系存在着初始委托人被虚化或缺席的现象，由此引发的委托一代理关系问题比较突出10。

因此在事业单位法人改革过程中，必须厘清事业单位的委托代理关系。在建立以理事会为架构或以董事会为架构的法人治理结构中，理事会（董事会）成员的来源及数量要清晰，如必须要有代表国有资产管理部门和行政主管部门的成员，且数量及其选举方式等事项必须在章程中予以确定。

（二）事业单位法人制定章程，选举理事会（董事会）

理事会为架构的，由举办单位负责筹建理事会。理事会成员应当包括举办单位代表、行政主管部门、职工代表、服务对象、专业人士、社区等方面的代表。董事会为架构的，由股东会负责筹建董事会。董事会成员应当包括各出资来源方代表，涉及多个举办单位的，每个举办单位都应有代表，专业人士等方面的代表。

章程对事业单位、出资人、理事（理事）、行政负责人及经理等高级管理人员具有约束力。事业单位的章程由理事会（董事会）制定，制定后须报举办单位（股东会）审核批准（审议通过）。事业单位的宗旨和业务范围由章程明确规定，其中属于法律、法规限制的项目，应当依法经过批准。

（三）完善行政主管机关对事业单位法人的监督管理权

事业单位法人实施以理事会（董事会）为架构进行治理和改革，因其出资来源于或主要来源于国有财产及事业单位法人的公益目标，仍然需要行政主管机关对事业单位法人进行一定的监督管理。这里的监督管理不是具体具体经营管理事项的干预，而是从宏观角度进行监管。主要的监管措施包括但不限于以下幾类：规范事业单位的法人资质许可、年度报告、审计报告、资产登记、事业单位法人宗旨和业务范围、事业单位法人章程；建立相应的责任追究制和绩效考核制度；建立完善信息公开披露制度等等，通过建立健全事业单位的监督管理机制，确保法人治理结构的有效运行。

注释

1徐澜波，李丹：构建事业法人，明确民办非企业单位法律土体地位，上海财经大学学报，2009第11期，第26一33页。

2王澜明：改革开放以来我国事业单位改革的历史回顾，中国行政管理，2010年第6期，第7—12页。

3冯云廷、陈静：中国公共事业管理体制改革研究，沈阳：东北大学出版社，2003年版，第103—108页。

4梁能：公司治理结构：中国的实践与美国的经验北京：中国人民大学出版社，2000年版，第106页。

5梅慎实：现代公司机关权力构造论，中国政法大学出版社，1996年版，第83页以下。

6金锦萍：非营利法人治理结构研究，比京大学出版社，2005年版第50页。

7聂德宗：《人力资本所有权理论与实践探析》，《人文杂志》1998年第5期。

8王澜明：改革开放以来我国事业单位改革的历史回顾，中国行政管理，2010年第6期，第7一12页。

9杜创国：日本特殊法人及其改革，中国行政管理，2006年第5期，第70页。

10岳云龙：从传统管理到现代治理：事业单位改革的日标取向及路径选择，中国行政管理，2008年第4期，第36一38页。

参考文献