息诉罢访协议的法律问题研究

熊 斌

摘 要:本文在对息诉罢访协议法律性质、意义及法律关系要素进行分析后,对于如何规范息诉罢访协议的使用提出几点建议。

关键词:息诉罢访协议 法律分析 规范

中图分类号: D922.1 文献标识码:A

一、 息诉罢访协议法律性质与法律意义

社会矛盾多元化的今天,涉法涉诉信访已成为政法部门信访机构的一项极其重要且难度极大的工作。针对这些涉法涉诉信访案件,政法部门在处理过程中,穷尽法律、行政、情理等各种手段和方法,综合信访人的信访诉求,经反复协调并与信访人协商,责任单位、信访人单位、协调单位及有关人员共同与上访人就上访要求达成一致意见,并签订协议,这就是所谓“息诉罢访协议”。

(一) 法律性质。

从法律性质分析,息诉罢访协议有别于一般的民商事合同,也不同于一般的行政合同。对于其法律性质,理论界到目前还没有定论。行政合同是国家行政主体为行使行政职能而与公民、法人或其他组织相互意思表示一致而达成的协议。行政合同的目的是为了实现国家的行政管理目标。在行政合同中,行政主体有权选定合同的一方当事人,可根据国家行政管理的需要,单方面行使合同变更权和解除权。息诉罢访协议并不是为行使行政职能而开展的行为,所以不能定性为行政合同。民事合同则是平等主体间就民事权利义务自愿达成一致意见。民事合同主要精神是平等,协议双方当事人权利义务是对等的。这样看来,息诉罢访协议也不是完全意义上的民事合同。可见,签订息访协议的行为不属于单纯的行政行为或民事行为,息诉罢访协议与行政合同和民商事合同是有区别的。我们不能单纯地把息诉罢访协议定性为行政合同或民事合同,笔者认为,其应该定性为一种具有行政、民事属性的法律行为。

(二)息诉罢访协议的意义。

息诉罢访协议作为政府和政法部门为切实解决群众实际问题的一项措施,有不可替代性,并符合中国国情。息诉罢访协议不受时间、地点和协调人员身份的限制,可以随时随地开展,在签订息诉罢访协议的过程中,协调人员可充分体现以人为本的要求,避开一些敏感但用法律不好作出解释的问题,着重解决实际问题。在息诉罢访协议中,可以涵盖不同法律关系,同时也可以将几个相关联的问题、相交叉的纠纷,避开严格的法律程序,进行综合性处理。因此,息诉罢访协议的运用,是高效解决涉法涉诉信访难题的有效手段,是实现社会和谐的有效措施。

二、息诉罢访协议法律关系要素分析

(一)主体混乱。

在息诉罢访协议中,协调单位有时承担多重角色,既是职责的履行者,又是息诉罢访协议里义务的承担者,还是息诉罢访协议的起草者;有时,责任单位不明确,甚至没有责任单位出现的情况;有时,出现由信访人所在单位、居委会等作为见证人一方,也成为协议的“附加”主体。因此,这样的息诉罢访协议的主体非常混乱。比如人民法院在处理涉法涉诉上访案件时,最初是诉讼案件的裁判者和裁判后的强制执行者,但是在解决涉法涉诉上访时,法院却成为解决上访问题的责任人和补偿款的筹集人,在息诉罢访协议里,法院又成为一方当事人,在协议上签字盖章。

(二)内容与法律、政策相冲突。

息诉罢访协议的主要内容通常包括三部分:(1)补助或补偿款项的数量及来源。(2)金钱给付以外的政法部门的义务。(3)上访人承诺息诉罢访。对协议这三部分内容进行法律分析,我们发现协议内容有些地方与法律、政策有时会发生冲突。首先,息诉罢访协议中约定政府的困难补助或救助成为协议一方的义务,显然与补助或救助制度的本意相违背。补助或救助制度是国家设计的对困难弱势群体进行帮助扶持的制度,其制度设立的本身不是为了解决涉法涉诉信访问题。因此,这样的约定与国家制度设计的初衷是冲突的。其次,政法部门的行为承诺作为协议的一项内容,是不合理的。因为政法部门的职责来源于宪法和法律的授予,而不是协议约定。再次,信访是法律赋予公民的权利,任何单位或个人都不得剥夺。但在息诉罢访协议中,上访人承诺息诉罢访的条款是对其权利的剥夺,此条款的公信力值得怀疑。正是由于息诉罢访协议公信力的缺失,上访人的息访承诺有时就会缺乏约束力,即便是违背息诉罢访协议而继续上访,也没有处理其再次上访的法律依据。

(三)法律形式不严谨。

从形式上看,息诉罢访协议没有规范、严谨的法律形式。单从此类协议的名称来看,有的叫“承诺书”,有的叫“协议书”,有的叫“息访协议书”等,名称就是五花八门。从法律表现形式上看,此类协义的法律表现形式也不一,有的以协议书形式体现,有的是以承诺书的形式出现,有的以口头形式,表现形式各式各样。从内容表达上看,有时出现双方当事人及“见证人”三方,协议当事人混乱、不明确。

三、息诉罢访协议实践过程中引发的问题

正是由于上述法律要素存在一些瑕疵,息诉罢访协议在实践中也出现诸多问题,导致息访协议徒有协议之名而无协议之实,有时成了不稳定、不可靠的解决信访问题的办法。实践中出现的问题表现在以下几个方面:

1、造成行政、政法部门职责混乱。

息访协议在处理信访案件时具有跨部门、一揽子解决等优越性,但如尺度把握不好,则可能会导致行政或司法混乱,出现以上访代替困难补助、司法救助、申诉。在协议中,双方当事人权利、义务不对应是导致职责混乱的原因。由于主体的混乱,导致了息诉罢访协议当事人的权利、义务混乱,不能明确地一一对应。比如落实协议内容的人往往不是真正的义务人,真正的义务人却往往未在协议里履行义务。

2、冲击社会诚信。

少数上访人取得息诉罢访协议的利益后,不信守承诺,再度上访。有些信访人签订了息诉罢访协议,按协议领取了补偿费又继续不断赴省进京上访的。由于息诉罢访协议的法律缺失,有关部门对此除了耐心做工作外,便束手无策了。这种情况尽管是少数,但社会影响极坏,对于诚实守信者是一种打击,对政法部门的工作是一大挑战。

3、造成行政、司法资源的浪费。

一个息诉罢访协议的签订,往往是劳师动众。先期的协调工作,由一单位牵头,但一定会牵涉到多个部门的参与,各部门在问题处理初期会出现相互推诿的情况。在落实了处理部门后,各个部门还要互相沟通,协调会、约访会、见面会层出不穷。而且这些会,相关单位部门一个也不能缺席。在协议最后的签订阶段,各个单位还要动员各相关单位和人员聚集在一起,举行一个签订仪式。如此复杂的处理过程直至一个息诉罢访协议的最后签订,往往要耗费众多的人力物力财力,浪费大量的行政资源和司法资源。

四、 对息诉罢访协议如何规范的建议

息诉罢访协议是不可替代、其存在是有必要的。但其在实践过程中暴露出来的一些问题,我们也不能忽视。我们有必要思考如何规范信访工作中的息诉罢访协议,构建信访工作中息诉罢访协议规范化机制。笔者想从息访协议的主体、内容、签订程序等方面作些探索,以期把息诉罢访协议纳入规范化轨道。(一)明确主体。

在签订协议时,应该明确主体。首先应该明确协议主体是平等的。在协议中应该明确指出,双方是平等协商的关系。其次明确主体具体指哪几个部门。信访人的对方当事人不能是一揽子单位,最重要的是要明确责任单位主体,要明确由哪个单位来履行给付补偿费用义务。再次,前文指出的“附加”主体——见证人,可以剔除。实践中设置见证人的目的无非是想通过见证人赋予其公信力,但这种公信力是非常脆弱的,是不堪一击的,是不产生法律效力的。这种公信力应该由司法行政部门的公证机关来赋予。公证机关应该充分发挥公证职能优势,积极为涉法涉诉息访罢诉协议提供法律公证。公证机关在公证时,不是在协议的末尾加一个“附加”主体,而是应该另行作成公证文书。

(二)协议的内容引入终结制度。

在息诉罢访协议中应该引入涉法涉诉信访处理终结制度。我们应该深切领会《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》的精神。因为,这个意见在我国首次提出建立涉法涉诉信访终结制度。这个意见可以视为协议中出现终结信访约定的法律法规依据。意见提出,对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的问题,经过公开处理,由省级以上政法机关审核后,按有关规定作出终结决定。因此,在息诉罢访协议中,把这个法律依据约定其中,为信访人享受了协议的权利后又缠访、滥访而防止其再上访权利提供了法律依据。

(三)设置息访协议签订程序。

息访协议应在司法行政部门的见证下签订,使之形式合法,充分体现公平、公正、公开的原则。首先,签订之时,邀请公证机关公证人员出席进行公证,通过司法行政机关公证人员的见证,赋予协议公正性和法律效力。其次,在协议中,应该增加不履行协议的解决方法,通过条款把解决问题的办法固定下来,以避免日后再次发生纠纷时无法应对。

(四)设立信访基金。

目前的民事信访诉求基本上属于一种物质层面的利益表达,信访民众通过信访维护的主要是自己的经济权利、生存权利、劳动权利、保障权利等。而生存权利、保障权利劳动权利最终会反映到经济权利上来。从涉法法诉信访来看,情况更是如此。据统计大约有80%的涉诉信访案件的信访诉求是要求金钱给付的案件执行未到位,其中赔偿占大多数。息访的前提条件往往是实体权利部分或全部实现,如果被执行方无履行能力,那么信访责任单位通常会想方设法通过多方渠道,让其实现一定的金钱利益,如请求司法救助基金、政府困难补助、民间救助等等。而此类付款均以困难补助给付,这导致了不良后果。因此,为解决上访案件的非义务人的金钱给付,必须与救助、补助等性质的政府行为彻底分离,地方设立信访基金用于息访专用支出。

(作者单位:江西省抚州市委政法委执法监督科)

参考文献:

[1]王利民.民商法前沿论坛.人民法院出版社,2004.

[2]姜明安.行政法与行政诉讼法. 北京大学出版社.

[3]http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2009/08-18/1823916.shtml 2009-8-29查阅.

[4]中办发[2009]22号《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》.