民办高校办学准入立法现状研究

陆 明 韩丽欣 郑 国

摘 要:我国民办高等教育从21世纪80年代以来已有了长足的发展。为规范其发展,国家制定了包括《民办教育促进法》及其实施条例在内的多项法律法规,地方政府也在实践中进行了有益的探索。江西省是民办高等教育发展较好的省份之一,但是仍然存在发展中的制度供给不足,本文从民办高校的现行准入制度角度进行分析,以期有所裨益。

关键词:民办高校 准入 立法现状

中图分类号:D925.01 文献标识码:A

对于高校的法律地位及其性质,有很多学者撰文进行了相关的讨论。但是这些讨论多是针对公办高校的,对于民办高校而言则鲜有论述,这也在于我国《民办教育促进法》的相关规定使然。相比较而言,民办高校的法律地位及性质较公立高校更显得扑朔迷离。

一、民办高校法律性质之立法规定

在我国现阶段,高等教育的承载主体从立法层面来看主要包括了两类,一类是公办高等学校,另一类是民办高等学校。从我国《教育法》第25条的规定可以看出,民办高等教育不同于以营利为目的的企业组织,具有非营利性。《民办教育促进法》第3条也重申了“民办教育事业属于公益性事业”,同时,在该法第5条规定,“民办学校与公办学校具有同等的法律地位,国家保障民办学校的办学自主权。”但是,从《高等教育法》与《民办教育促进法》的相关立法条文来看,公办高等教育与民办高等教育在实质上法律地位并非完全同等。首先,在《高等教育法》第24条明确规定,“设立高等学校,……不得以营利为目的。”教育具有公益性,是公益事业,世界上几乎所有的国家都强调其教育的公益性质。但是在市场力量和社会自治力量介入教育领域后,“公益性”与“营利性”之间似乎产生了对峙。因此,在我国《民办教育促进法》第51条规定:“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取的其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”以期能解决这一矛盾。由此可见,民办高校的法律地位与公立高校之间存在着一定的区别。由于民办高校从其设立、运行都应遵循市场机制,可以将民办高校视为一个市场主体或是准市场主体。

其次,在我国现阶段对于民办高校是作为“民办非企业单位”来进行管理的。有学者认为,民办非企业单位的本质特征有三个:一是民间性,这是与事业单位的区别。二是非营利性,这是与企业的区别。三是实体性,这是与社会团体的区别。但是“非营利性”是用于界定社会组织的性质的,而非制定社会组织从事的某项具体活动的。因此,判断组织的营利性的或非营利性,应看其设立的目的和对盈利、剩余财产的处置,而不是活动的过程和方式。借鉴国外的财团法人或者公益信托制度的经验来看,民办非企业单位必须与举办者彻底独立,依照章程选任负责人和运行。可是由于现行法中对民办非企业单位的组织机构及其组成没有规定,举办者完全可以在章程中确定由自己担任负责人,从而实际上控制民办非企业单位,这样也就使得他们有条件在法律上注册为民办非企业单位但实际上却以营利为目的并且用各种方法转移利润。故而,在我国立法上将民办高校界定为“非营利的公益法人”是存在着问题的,与其使理论中的定位与实践中的“营利”相矛盾,不如从立法上承认民办高校的“营利”本质,从而采取与之相对应的监管手段。

二、现行法律制度对于民办高校的设立条件及监管规定及分析

从市场运行的过程看,市场规则包括市场准入规则、市场竞争规则、市场交易规则和市场退出规则等。从前面的讨论来看,对于民办高校性质的定位应该属于市场主体,应当遵循市场规则。

首先,从民办高校的设立标准来看,我国《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》、《民办高等学校设置暂行规定》等,从设置民办高校所需要的基本人事条件、资金条件及相应的硬件设施条件等方面进行了详细的规定。《民办教育促进法》第10条第2款规定,“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行。”在《民办教育促进法释义》中指出,“参照”也就是基本按照,可以适当的放宽要求。这充分考虑民办学校起步比较晚,完全达到现有公办学校的设置标准,存在一定的困难。可见,我国民办高校在设置条件方面与公立高校是相同的,甚至可以在一定程度上优于公立高校。

其次,从政府对于公办高校和民办高校的监管方面看,政府对民办高校只能行使公共事业的管理者的职能,其特征是“职权法定”,即政府拥有的权力只能依赖于法律的明确赋予。而政府对公办高校则拥有双重身份——既是管理者,又是举办者,又是评估者。作为管理者,政府对公办高校的权力同样来源于法律的授权;作为出资者,政府对公办高校享有出资者的权利。从而使政府对于公办高校的监督管理要严格于民办高校。

再次,从违法的动机角度来看,对于公办学校而言,由于其出资者主要是各级政府,而且学校的管理人主要通过各级政府任命,故而作为代理人的学校管理层主动违法的动机并不显著。而对于民办高校而言,在现阶段大多以家族管理模式运行,管理者与出资者之间的利益具有高度的一致性,为实现出资者的“合理回报”,民办高校的管理层有较大的违法动机。

第四,在《民办教育促进法》第56条规定了应当终止的情形。对于一般企业而言,在不能清偿到期债务、资产不足以清偿全部债务、明显缺乏清偿能力以及有可能丧失清偿能力时,可以由债务人或是债权人申请破产,而且对于破产财产及其清偿都有比较具体的规定。反观对于我国民办高校终止的相关法律规定,只是在《民办教育促进法》中规定了应该终止的情形,在《实施条例》中规定了终止后,由相关行政机关收回许可证和进行公告的制度。而且理论与实务中对于高校教育是否存在破产也存在着比较多的争议,但是教育部却明确指出高校不会破产。也正是在这种思想指导下,我国现行的民办教育立法中对于民办高校的破产退出只有原则性的规定,而没有具体的制度和程序性的规定。而且学校的终止由于涉及到学生的受教育权实现问题,对于学生及其家长的经济利益冲击比较大、社会影响也比较深远,故而在实践中一旦出现学校破产或者终止等情况时,一般会由政府出面来解决问题,同时相关的退出或破产成本会却由社会承担,使得作为破产人的学校本身所应承担的成本却与其所获收益不成比例。

由于以上所列举的各种我国立法对于民办高校的进入、监督和退出的规定,使得民办高校在设立时拥有比公办学校较优的条件,而在运行当中由于立法规定上的原则性使得相关主管机关的监管不到位,更由于对于民办高校终止的规定过于原则,使得民办高校有较大的以违法手段获取更多利益的驱动力,而其违法的成本与及获得的收益之间并非成正比。

三、江西省民办高校相关规定研究

如前所述,在我国现行的有关民办高校的有关法律制度方面是存在着缺陷的,首先,由于只看到高等教育所应当具有的公益性质,在认识上否定民办高校的举办者的办学目的——获取投资收益,否认了民办高校的营利性,故而对于民办高校的市场主体性质予以否认。这样对于民办高校究竟应该采取何种规制手段——市场为主还是以行政管制为主,留下空白。其次,在我国现行立法中出于鼓励和支持民办高校发展的考虑,对于民办高校的设立条件规定得较公办高校优惠,但是在对民办高校的监督管理上又宽松于公办高校,这样使得民办高校的违法行为难以得到有效的监管。第三,民办高校的法律性质在立法上被归类于“民办非企业单位”,那么新的《企业破产法》就不能适用于民办高校。但是在有关民办高校的法律法规中对于民办高校退出的规定又过于原则,缺乏实践中的可操作性。当出现《民办教育促进法》规定的应该吊销办学许可证的条件之一时,为不引起社会动荡,多数情况下是由政府出面来协调解决对于学生、老师利益的保护问题。这样使得民办高校的违法成本转嫁于政府乃至社会,这对于守法的民办高校、政府、社会而言都是不公平的。

有相当多的学者针对对于民办高校与教育行政主管部门之间的关系问题进行了探究,在实践中,各省也从实际当中进行了有益的探索。江西省教育厅针对省内民办高等教育的管理,专门设置了“社会力量办学处”作为对民办高校的行政管理机构,针对民办高校的设置条件、审批程序、印章使用、招生宣传、财产财务、老师聘任、学籍管理、安全保卫、收费退费、民政登记等方面制定了数十个管理规章。可见在对民办高校的管理方面可谓是细致周到,同时又比较注重其办学自主权的实现,但是即便如此也没有能够完全防范住民办高校的违法招生事件的发生。究其原因,笔者认为政府的监管固然重要,但是由于监管需要成本而且不能从根本上解决问题。针对这种情况,包括江西省在内的数个省市已经认识到事先防范的重要作用,制定发布了针对现阶段民办高校违法招生和运营资金主要来源于学生学费收入的一项政策措施,即每年从民办高校年度学费收入中按一定比例提取风险保证金。江西省《中共江西省委、江西省人民政府关于进一步加强和改进民办普通高等学校工作的若干意见》中规定今后每年从民办高校年度学费收入中按1%提取风险保证金,用于学校发生意外事故的处理。风险保证金收取年限为:民办本科高校根据其学制按照四年一个周期的标准收取;民办专科高校根据其学制按照三年一个周期的标准收取。风险保证金达到学校资产总值的50%时,可不再提取。这一规定应该说从一定程度上对于抑制民办高校的违法行为会起到比较重要的作用。但是这里面仍然存在着一个问题,即从我国《民办教育促进法》及其实施条例来看,学费收入既不属于民办高校举办者的出资,也不属于民办高校的法人财产,那么将仍然存在着我们前面提到的关于民办高校违法成本的承担问题,即当出现民办高校的违法或是破产等特殊情形时,则相关成本将仍然由学生用自己学费中提取的保证金来承担。这样对于民办高校培养风险意识,增强守法意识并没有起到真正有效促进的作用。针对这种情况,笔者认为在从每年学费收入中提取风险保证金之外,还应当针对民办高校举办者的出资提取风险保证金。这样从根本上增加民办高校举办者及民办高校法人的违法成本,以切实维护各方当事人的利益。

(作者单位:陆明,南昌大学法学院;韩丽欣,南昌大学法学院;郑国,南昌市高新区法院)

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