国外廉租房的机构投资对我国廉租房建设的启示

王　珲

一、引言

1998年，我国住房改革正式开始，实施商品房、经济适用房与廉租房的城市住房供应体系；1999年建设部颁布了《城镇廉租住房管理办法》，把廉租房的建设管理规范化；截至2005年底，全国291个地级市以上城市中，已经有221个城市实施了廉租房制度。占地级以上城市的75.9％，福建、河南、云南等6个省市(区)，实施廉租房制度城市不足50％。目前全国仍有70个地级以上城市没有建立廉租房制度。这与国家规定的廉租房建设比例为5％是不符合的，即使这是最低的标准(商品房、经济适用房、廉租房建设之间比例为15％、80％、5％)。当前的讨论焦点就是要不要建设廉租房以及如何在商品房、经济适用房、廉租房建设之间保持一个合理的比例，更或者是用廉租房终结经济适用房。对于廉租房的建设，政府责无旁贷。但问题是政府怎么建以及采取怎样的有效的形式建设才能满足中低收入者在城市里的住房需求?有学者认为可以采取“借富济贫”的政策途径，即政府作为担保人，向银行借款为中低收入者(包括进城农民)建廉租房，然后再以“廉租房+职业教育”配套的形式，提高进城农民的技能和素质，从而提高他们的个人信用及还贷能力，更进一步的推进“借富济贫”建设廉租房的方式。还有学者认为通过政府制度创新，采取房地产证券化、租赁、信托投资资金、项目融资等金融创新手段提高廉租房融资程度和水平。从以上建议来看，建设廉租房过程中，政府是必不可少的主体，而资金才是关键。那么在目前政府财力不足的情况下如何保证有充足资金投入到廉租房建设中是一个现实问题。吸引或者准人各种专业的机构投资到廉租房中不失为一个解决的好办法，既可以满足中低收入者的住房需求又可以提高建设廉租房的效率，更为重要的是，可以帮助政府缓和社会住房矛盾。然而关于廉租房的机构投资在国内的研究中还是比较少的，因此本文通过介绍国外一些国家的廉租房建设中的机构投资情况，希望能对国内廉租房的建设有启发作用。

二、当前我国廉租房建设的状况

(一)现有廉租房的来源。

《城镇廉租房住房管理办法》规定，廉租房的来源有五类：第一类是符合当地人民政府规定的廉租房标准的原有公有住房；第二类是最低收入家庭承租的符合当地人民政府规定面积和装修标准的公有住房；第三类是政府和单位出资兴建的用于廉租的住房；第四类是政府和单位出资购置的用于廉租的住房；第五类是社会捐赠的符合廉租房标准的住房。但是在快速城市化过程中，城中村农民的自建房虽然不属于法律和政策规定的廉租房的范围，却承担着廉租房的功能，因为它为外来流动人口提供了本来应由政府提供而政府没有能力提供、开发商有能力提供却不愿提供的住房。因此，这一类住房也应该属于廉租房。

(二)廉租房建设的投资融资渠道窄。

我国现阶段的廉租房住房资金来源主要有以下渠道：

(1)市、区县财政拨付的专项资金，也就是财政拨款的方式，但各地财政收入不均衡，投入廉租房建设的资金存在缺口；(2)住房公积金的增值部分。这部分收益普遍很少且不稳定，不足以支持廉租房住房制度建设；2007年国家审计部门通过调查发现，中高收入群体从公积金中受益更大，而低收入群体的居住条件却没有因此改善。(3)直管公房售房款中提取一定比例；(4)社会保障的资金；(5)城市政府提取5％的土地出让金，但落实和监督这部分资金较难；(6)接受社会捐赠的资金，这部分资金基本上是很少的。

融资渠道没有多元且实行计划经济的方式，政府起主导作用但处于被动地位，资金需要量大但供应存在不稳定性；机构投资或者金融融资的渠道尚未开通，这就使得廉租房建设乏力。原因之一在于，地方政府不会因为建立、实施了廉租房制度而受到奖励，同时也不会因为没有建立廉租房制度而受到惩罚或问责。而且廉租房每增加5％，就会迫使房价下降3—4％，这对于以经济发展为目标的地方政府来说是不可容忍的。

(三)廉租房市场乱而无序，发育不完善。

廉租房市场存在严重的供需结构失衡，一方面中低收入者买不起商品房，买不到经济适用房，只能采取租房的方法解决住房问题，从而对廉租房的需求增加；但另一方面，作为供应方主体的各级政府没有足够的财力提供，能够提供廉租房的企业、开发商等因为没有利润或者利润不如开发商品房那么丰厚，不愿在这个领域投资。这表明，为了达到低成本供应廉租房的增加，需要政府采取合适的政策去干预这个市场。事实上，廉租房的增加一方面可以吸引劳动力，形成居住多元化的宜居城市，抑制房价上升，改善金融质量，降低泡沫风险；另一方面可以减缓社会中低收入者居住边缘化、分层、对立的趋势，创建和谐的社区，解决三农问题建立和谐社会，缩小贫富差距完善社会保障，增加就业机会。

三、国外廉租房建设的机构投资的经验

(一)英国廉租房机构投资的经验。

英国政府通过对新建经济适用房和把地方当局手中的已经存在的住房置换到住房协会部门和业主手中的方式，从而成功地把私人金融引进到社会住房(即廉租房)和经济适用房的供应中来。在过去的20多年，英国中央政府全部的住房政策指向是改组或者重塑社会住房部门，这种改组或重塑是通过限制地方当局的公共住房的角色从而有利于建立住房协会部门，这些部门通过私人金融机构为其提供额外的资金的这样的方式提供更多社会住房，也就是通过私有化运动，如买权，抵押，租房大规模的折扣给私人或者机构从而转换租房的所有者关系，即从社会所有转变为业主自主所有，因为大部分的社会住房是由地方当局(市级)通过借款和从中央政府那里取得的税收补贴来投资而拥有的，只有一小部分的社会住房是由住房协会来提供的。英国社会住房的提供机构主要有以下几种：

1、地方当局住房部门(Local Authority Housing)：自从1988年这个部门的角色由“住房提供者”清楚界定为“战略制定者”，中央政府的市级的住房补贴渠道主要通过地方当局的住房税收帐户(“housing revenue accounts”HRAs)，所有有关市级住房的供应的当前成本和偿还都是通过这个帐户来运作的。每个地方住房当局都有这样的帐户，而帐户的收入包括租金和补贴。

2、住房协会(Housing Association)：是非赢利机构。从1981到1994年，这个机构在社会住房中的份额从2.3％到4.1％。它是由住房公司(Housing Companies)管理的，如果协会要得到资金必须经过公司的登记。(HAG)住房公司资金的集中来自于批准的发展项目(ADP)，这个发展项目是受很多方面的因素影响的。住房协会的资金运作模式是这样的：(如下图)住房协会的资金来源于私人的借贷，在综合外部因素和内部因素的基础上，住房协会采取一定的措施新建、管理社会住房，租金剩余就用来偿还向私人借

贷的利息，而房屋的净资产就用来偿还本金。由地方当局所管的住房转换为有已经存在的住房部门组成的住房协会，那么地方当局愿意这么的做的动因在于这样的转换恢复了投资的自由，即补贴减少的时候可以增加房租。

3、地方住房公司(Local Housing Companies)：这些公司是依法成立的，公司的委员会对公司放松管制，他们的资金支出是独立于公共部门之外的，他们的财政安排以“转换未偿债务”(bans—fer at outstandmg debt)或“税收偿还转换”(revenue payment transfer)的形式获得的。

4、地方住房机构(Local Housing Corporation)：地方住房机构是由地方当局所拥有的，因此他们能够合法地转移住房资产，而且易于对大规模的私人资金的进入社会住房这个部门进行限制。用公共部门借款需求(PubHe sector borrowing requirement(PS—BR))评估政府的赤字这个手段，那么公共住房机构就能够在一个少管制的金融环境里进行合法的借款和花费，这样就能够比目前地方当局提供更多的住房投资机会。

英国社会住房的机构投资的做法主要有：

1、买权(Right to Buy)：买权就是用补贴来买断地方当局手中的房子。把住房协会作为潜在的房屋所有者一样的合作者来扩大房屋的所有者范围。这些面向社会租户和关键工人的项目，是由社会住房总团(Social Housing Grant(sHG))、私人抵押金融和居民的股份来决定的。在1980年的“买权”立法中，由于买卖所得的20％用来每年的重新投资，剩下的作以后的重新投资。但1989年规定了收入的25％用来每年的使用，其余的75％必须被预留赎回债务或为未来债务留出收兑。

2、大规模自愿置换(Large Scale Voluntary Transfers：LSVTs)。大规模的自愿转换项目开始于1985年，发展于1988年。大规模自愿置换的置换价格是由政府来决定的，并且政府还要考虑潜在的收人流(包括买权的影响)，项目的运转成本和所必须的投资的影响。这样的置换通常伴随要求提高房屋资产和在这些资产周边的基础设施的管理水平。到目前为止，这样的项目使得有100万套房子从地方当局置换到住房协会手中。

金融机构活跃在社会住房的供给上主要是由以下几个因紊促成的：

(1)州政府手中的财政增多，可以获得相应的补贴；

(2)金融市场放松管制，竞争激烈，这就使他们追求新的产品特别是住房的按揭上；

(3)管理体系的完善，住房机构采用有效的监控与记录方法，并且配以合适的流程鉴别和协助住房协会在财政和运行困难上的解决，而住房协会的独立，且允许小规模的住房协会的合并，体现了商业原则的应用和专业管理的技能；

(4)运用混合的资金体系。

由于英国的社会住房部门重点不是在新建房子而是盘活已建好存在的社会住房或者对其进行所有者关系的转换，所以社会住房的机构投资是在政府的引导下，利用发育完善的金融市场、引进机构和私人的资金进行收购、投资、管理，从而达到增加社会住房的目的。满足大众的住房需求。

(二)澳大利亚的廉租房机构投资的经验。

长期以来澳大利亚的私人出租房屋的投资市场是由拥有一两套出租房屋的小房东占主导的，专业的、规范的机构投资者不敢问津出租房的投资是基于可以预期的风险的回报太低了。这些风险是：房屋价值的资本风险；利率波动的风险；运行成本的风险；大量信息不完全、不对称的风险；还有就是由于相关政府政策可能的变化引起的政治风险。然而由于缺乏大机构投资者的进入，在20世纪的最后十几年，即使有澳大利亚的联邦和州政府的如补贴、分房住房政策，低成本租房数量仍持续下降而商品房的房价持续上涨，特别明显的是悉尼和墨尔本这样的大城市。因此，政府的决策层就改变了政策，通过一系列的“政策包”以及借债模式，吸引大的专业机构投资廉租房建设。

1、“政策包”的框架：

决策者为了填补这些租金缺口通过以下的投资战略组合吸引机构投资：

(1)在有风险的情况下提高净回报，如提供补贴给投资者或者对投资者减税；

(2)有回报的情况下减少风险，如通过制度创新转移如交易成本之类的风险；

(3)以上两种方式的混合。

政府的支持措施通过一些机制来运行，如对于需求方的低收入租户以现金补贴或者住房券的形式进行补助，对于供应方的机构支持通过政府借款抵押或者减税等。运行这些机制所需要的政府支持的政策包的标准有四个：一是平等性；二是效率；三是资金的保证；四是可行性。

2、借债的模式：

这种模式就是要求每个州发行长期的固定利率的公债债券，如20年的，发行公债的过程用来买入或者新建廉租房，这个由州住房管理局进行管理。州政府是需要举债投资的同时还需要管理风险。此外，联邦政府支出补贴给州政府用来吸引机构投资的。这个模式的关键步骤如下：

(1)联邦政府决定为了达成交易所需要的总的补贴支出。

(2)联邦政府分析并且分配每个州为了得到机构投资的廉租房所需要的补贴。

(3)如果州政府期望机构的所要求的租金低些，那么就需要增加资金到房屋的交易中。

(4)州政府发行公债，房屋管理部门建立运作机制管理资金的补贴，进行管理安排和获得房屋。

3、效果：一个能够提供14900套房子需要20亿资金的运作项目联邦政府只需要提供4.4亿的补贴投入，也就是说大概每一美元的联邦补贴就可以吸引四美元的机构投资。这些低成本的住房供应的增加使得房价和房租下降，减轻了很多中低收入者的住房压力。此外这个模式的意义还在于，它构筑了一个在联邦政府和州政府之间战略合作的基础平台；对于联邦政府而言有明确的收益，如成本比较低，更有效率；有利于州政府的管理控制的灵活度的发挥。

四、结论与启示

(一)政府廉租房补贴对象的改变：从单一的需求方到供求房与需求方并存。

以往中国廉租房补贴的对象在需求方，即低收入者，如下岗职工、特困户等等，但是效果不是很明显，一个表现就是廉租房的建设源源满足不了需求，这当然与政府的职能有关，更与廉租房的供应主体单一、其他机构没有动力进入这个领域有关，而这深层的原因是政府的管理理念、管理手段、管理技术和方法的落后，没有营造一个良好的投资氛围。因此，政府应该在这个方面加大财政扶持的力度以外，还应该如参照澳大利亚的经验，把补贴的对象的方向由原来的需求方补贴转为向供求方与需求方都补贴，并且通过一定的政策手段使得廉租房的机构投资者认为收益虽然没有商品房那么大，但是少风险，有长期的收益保证，从而吸引其他机构进入廉租房建设，实现廉租房补贴的“输血不如造血”的效果，缓解大众住房需求。

(二)利用金融市场，进行多方渠道的融资。

英国的金融市场发育比较完善，有利于各种机构，如公共机构、非赢利机构，私人部门等的借贷投资，同时也刺激各机构之间的投资竞争，达到了在社会住房上多元融资的效果。因此我国应该参照英国的经验，完善金融市场，吸引各种机构参与到廉租房建设上的运作，形成一个有序的、长效的运作机制，稳定地增加廉租房的供给。

(三)廉租房市场的培育与完善。

我国廉租房市场存在的低效率甚至“市场失灵”的情况，表明需要加以培育和完善，因此政府除了以经济手段吸引机构投资外，还需要通过政策、法律、制度等手段以及配套措施保护廉租房市场供应主体的利益。只有这样才能营造一个良好的投资氛围，达到市场的良性运转。

参考文献：

[1]建设廉租房剩下70个城市怎么办，领导决策信息，2006年4月：21—22

[2]刘正才，廉租房将终结经济适用房，中国社会导刊；2006年9月：41-42

[3]中国人民银行福州中心支行课题组：经济适用房何去何从，银行家，2006年：125—129

[4]何芳，王宁，我国廉租房建设融资的金融创新研究，上海房地，2007年3月：25—27