浅议如何依托内部控制加强国有资产管理

张丽++杨建国++张莹

摘要：进入21世纪，内部控制是我国几乎所有企业都要开展的一项管理活动。内部控制从上到下，覆盖了中央企业全部的经营业务和每个管理环节。目前在央企中，内控虽然被赋予了较高的地位，但距离有效实施、真正发挥作用还有较大差距。笔者结合自身在央企的实际经验，探析内控在央企的运行现状，并提出在央企如何强化内控来加强国有资产管理的建议。

关键词：内部控制 加强 国有资产管理

一、企业内部控制存在的问题

（一）高管人员规则意识淡薄、风险意识不足

随着中央企业经营规模不断扩大、多元化结构发展及“走出去”战略的实施，风险也在增加。但是很多央企对此认识不足，认为扩大发展规模、拓宽经营渠道就能取得回报，实际经营过程中往往存在投资缺乏有效评估和审批、资产闲置、投资回报率较低甚至亏损等情况，导致巨大的浪费和损失。

如审计署公告显示中国核工业建设集团公司所属中核二二2009年至2012年，在执行“走出去”战略中，有两个境外项目存在未经集体研究决策、未评估海外分公司损益、债权债务情况下支付海外分公司承包人补偿费用等管理不规范问题，涉及金额5131万元。

（二）内部控制表象化严重

各级管理人员都认为内控很重要，但只是给予形式上的支持，思想上却不以为然，高级管理人员甚至凌驾于内控之上，使内控更多地体现为形式。其实内控是一个全面覆盖的过程，从有关机构公布的数据可以看出，企业在重大经营决策、招投标、授权审批和资产保护等领域都存在内控缺陷，这在很大程度上与管理者不重视内控、甚至躲避内控有某种必然的因果关系。

如审计署公告显示中国烟草总公司所属湖南中烟等6家企业2012年至2013年，在工程建设、物资采购等方面，存在未按规定公开招标、对投标单位资质审查不严，或监管不严导致一些项目被转包、违规分包等问题，涉及金额3.81亿元。

（三）内部控制执行不到位

按照某机构对国有企业的统计分析可以看出，2011年到2014年内部控制运行缺陷占缺陷的总数达到60%，这也在某种程度上验证了一个结论——“国有企业缺的的不是制度，缺的是制度的有效运行和监督考核。”其实中央企业的内控制度设计非常科学，涵盖业绩考核、招投标、投资管理、财务核算、信息化等多方面内容。从审计署发布的报告来分析，虽然内控体系设计合理，但是内控的运行出现了问题。

如审计署公告显示中国航天科技集团公司所属火箭技术研究院物流中心等单位2010年至2013年6月未按规定直接从生产厂家采购铝材，增加采购成本2729.2万元。

（四）受制于人力资源因素

目前央企都已经实施了信息化系统，内部控制设计的比较完善，但是再好的系统也是人工设计的，也不能离开人力执行、监督。有的央企管理人员认为经营即使有损失也能够自行消化，不需要国家额外买单；人员能力素质不能适应管理要求，责任心不强、主动性不够，往往满足于形式上完成内控各种表象工作；甚至有各级人员内外勾结，设立“小金库”，还将资产转移出企业，给国家造成了损失。

如审计署公告显示中国烟草总公司行业核心业务信息系统存在对卷烟生产环节部分节点控制无效等问题。

（五）内部监管不到位

据有关机构统计，针对央企的财务收支或资产负债损益审计，95%以上比例的会计师事务所出具了无保留意见。这些事务所大都由央企统一招标而进行审计的，规模都比较大、实力比较雄厚，但它们的年报审计结果与审计署的审计公告存在不小的差异，这固然有审计投入力量、审计手段受限的原因，但也不能不让人联想到会计师事务所的独立性问题。

中央企业每年都要开展自上而下的内部审计，但受制于内审独立性、人力资源等因素，内部审计多流于形式，重大的问题很少能被发现。即使内部审计发现了问题，出于家丑不可外扬的心理，导致成果不能得到充分运用，问题也一直未能得到整改，直至性质越来越严重，甚至事态已经不可控制，损失也无法挽回。

财务监督作为内控的一种方式，在企业的运营过程中力度更是有限。财务处于整个业务链的末端，能做到的多是对不合法、不合规业务不予处理，但这样的业务往往形式上是合理合规的，财务地位、监督手段等不足以支持发现重大问题。

从审计署发布的公告来看，央企的内控管理还存在不小的漏洞，中央企业代表国家管理庞大的资产、涵盖面广、管理层级多、海内外投资项目复杂，有些问题是年年提年年存在，长此以往将给国家带来一定的损失。如何加强内控管理实现依法治企、国有资产保值增值，已经成为摆在国资委等国家机关和中央企业管理者面前的一个重要的课题。

二、如何加强内部控制管理

（1）加强对高管人员的培训，建立规则意识和风险意识。一要建立规则意识。央企管理的是国家资产，属于全体人民，管理者只是受托管理资产，必须依法合规经营，按照国家规定办理业务、经营企业。在企业管理过程中要保证内控的权威性，要讲规矩、有程序、有流程，使内控得到有效实施。对于违反规定的典型要进行责任追究，即使没有形成损失或取得回报的企业也要进行处理，形成良好的遵守规则的氛围。二要建立风险意识。任何经营都是有风险的，特别是央企。央企拥有的资金充沛，相对具有的自主权较大，经济业务活动多元化，企业发展规模也不断扩大，管理层为了完成业绩考核指标，可能盲目追求规模和利润的增长，特别是在全球经济不景气的情况下，把企业业绩增长点放在高风险高回报的业务上而忽视高风险，为企业健康持续发展埋下隐患。要通过已经发生的案例进行培训，使其对收益与风险有正确的认识。

（2）优化强化内部控制。一是优化内部控制的设计。中央企业的内控一般都是由上而下进行，下级单位的内控建设受制于上级单位，上级单位在进行内控体系设计、制定制度时要符合实际情况。而随着社会环境、经济发展的变化，企业经营的重点、方式等相应变化，内部控制也要与时俱进，要及时修订内控设计，提高实用性。二是强化内控执行的考核。再好的制度不执行也只能做壁上观，要加大内控执行评价力度，可以通过集团内资源共享等方式进行互查，必要时还可以通过聘请中介机构进行内控自查、审计并考核。加大对员工特别是高级管理层故意违反内控行为的处理，真正做到任何人都不能凌驾于内控之上，树立内控的权威性。

（3）加强人力资源和制度管控。一要通过培训提高员工认识。让各级员工理解什么是内控、内控到底要做什么、内控能为企业解决什么问题，只有各级员工了解了内控，内控的全员性、全过程才有可能实现。通过培训使员工视野开阔，能够以全局的、发展的眼光来看待内控，不再局限于本专业、本岗位，使内控真正为企业防范经营风险，创造价值。二要建立相应的内控保障制度。建立关键领域关键人员岗位交流制度。通过对高风险岗位人员进行不定期交流来降低内部舞弊风险，防止发生为蝇头小利铤而走险的行为，进一步提高风险防范能力。同时要建立配套的内控激励机制。对于通过内控发现问题的行为要给予激励，对于违反内控的行为要进行追究，通过奖惩措施发挥正能量，塑造良好的内控环境。

（4）加大自身“免疫”。一是强化内部审计。内部审计是企业免疫系统中非常重要的环节，央企的内审机构设置比较合理，但受独立性的制约，内审的威力还是有限，要加强人力配置和培训，央企可以进行集团内交叉审计来减少独立性的限制，在内审力量有限的情况下，可以由总部进行招投标采取业务外包形式进行审计，并由总部进行审计质量评价。二是加强财务监督。提高总会计师或财务总监的地位，授予财务人员介入经营业务全链条的权力，给予财务人员话语权。在进行对外投资或销售经营活动时要做好预测、分析、后评价等等，改变以往财务人员事前不了解、事后负责核算的情况。

（5）强化外部监管。再好的内控也还是有种种不到位之处，如果仅是靠内部力量进行监督，不能发挥实际作用，在制定、执行、考核、评价等环节都必须加强外部监管。一要加大国家审计的力度。审计署可以通过加大频率的方式进行任期经济责任审计或专项项目审计，还可以利用信息系统对中央企业的一些重要指标、流程或领域进行预警，发现问题后再安排力量进行审计。二是通过招标选定中介机构进行检查。中央企业拥有资产多、管理链条长、层级多、经营范围和规模巨大、海内外投资项目复杂，仅靠审计署力量远远不够。可以由国资委通过公开招标形式对央企内控情况进行审计评价，虽然央企总部每年都有这种审计，但毕竟还是一种内部监督。通过国资委派出的事务所进行评价，它必然要对国资委负责，有利于保持独立性，得出客观真实的结论。同时要强化对中介机构的审计结果进行评价，以有利于加强对中央企业的外部监管。三要加大对违反内控行为的责任追究。不管是否造成损失还是带来盈利，对违反内控的行为都要进行责任追究，有利于树立警示作用，维护内控的权威性。

（作者单位：张丽、张莹，国网鞍山供电公司；杨建国，国网辽阳供电公司）