国有企业利润分配历史沿革浅析

纪委++杨晔卓

摘要：近年来，社会上对国有企业的利润分配出现了多种不同的认识和争议，部分专家学者认为国有企业资本收益上交比例过低，甚至提出了国有企业实现的利润应当全部上交国家财政的观点，这也成为近几年两会期间人大代表和政协委员提案的热点之一。为了积极引导广大民众客观地认识国家与国有企业的利润分配关系，笔者从国有企业利润分配历史沿革的角度，分析了国有企业利润和所得税上交政策的变化，探索了利润分配与企业效益的内在规律，提出基本看法。

关键词：国有企业 利润分配 历史沿革

一、国家与国有企业利润分配的历史沿革

新中国成立以来，随着我国由计划经济向有中国特色社会主义市场经济的转型发展，国有企业的利润分配政策也在不断发生变革，先后历经统收统支、利改税、含税承包、税利分流、上交国有资本收益等阶段。国有企业发展所需资金由国家全额拨付逐渐过渡到基本靠企业自身解决。

（一）统收统支制度（1977年以前）

改革开放以前，我国一直实行高度集中的计划经济体制，国有企业的利润分配完全被纳入财政分配的范畴，国家先后建立了企业奖励基金制度、利润留成制度、职工福利基金制度。在此期间，国有企业实现的利润大部分上交国家财政，仅少部分留在企业，企业留利主要用于集体福利、发放奖金、新产品试制费、零星固定资产购置费等方面，企业发展所需资金基本由国家统一拨付。

（二）企业基金和利润留成制度（1978-1982年）

十一届三中全会以后，国企改革成为经济体制改革的重点。为了扩大企业自主权，调动企业和职工的主动性与积极性，鼓励企业加强经济核算，改善经营管理，积累资金，国家在1978-1982年先后出台了多个政策文件，对独立核算的国有企业全面实行企业基金和利润留成制度。与改革开放前相比，国有企业实现利润上交国家财政的比例有所降低，留存的比例逐年提高，企业留利主要用于建立生产发展基金、职工福利基金和职工奖励基金等。在此期间，国家开始推行“拨改贷”政策，企业发展所需资金的来源主要由以前的国家拨款调整为国家拨款和银行贷款两部分。

（三）利改税制度（1983-1987年）

为了进一步理顺国家与企业之间的利润分配关系，保证国家财政收入的稳定增长，1983-1987年，国家分两步试行利改税改革。第一步利改税国家要求盈利企业上交55%的所得税，同时将税后利润的一部分上交国家；第二步利改税过渡到完全的以税代利，税后利润归企业自行安排使用，但要求企业将从增长利润中留用利润的50%用于生产发展。在此期间，国家继续实行“拨改贷”政策，企业发展所需资金调整为主要由银行贷款、留存的税后利润和国家拨款构成。

（四）承包经营责任制度（1988-1993年）

由于利改税制度没有达到政府增收的目的，而且存在税制设计不完善、税率过高等问题，1988-1993年，国家决定对国有企业实行承包经营责任制，在利润分配上用承包上交利润的办法取代向国有企业征收所得税的办法。在此期间，国家拨付给企业的发展资金逐年减少，企业发展所需资金主要来源于银行贷款和自身积累。

（五）税利分流制度（1994-2006年）

为了理顺中央与地方的财政分配关系，促进社会主义市场经济体制的建立，国家决定从1994年起全面实行税利分流制度。一是国家向盈利企业统一征收33%的所得税，增设27%和18%两档照顾税率；二是逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度。但在实际执行过程中，为了减轻国有企业负担，支持国有企业增加资本积累，国家并没有收取国有企业的税后利润。在此期间，国家对国有企业发展的资金投入进一步减少，企业发展所需资金主要靠自身解决；到2001年中国加入世界贸易组织以后，国家基本上不再向国有企业拨付发展资金。

（六）国有资本收益收取制度（2007年以来）

为进一步完善社会主义市场经济体制，深化国有资产管理体制改革，落实国家国有资本收益权，国务院决定中央本级国有资本经营预算从2008年开始试行。在此期间，国家出台了企业所得税法，将企业所得税税率统一为25%，同时设定了20%和15%两档优惠税率。国有资本收益上交比例从2010年开始，按行业分为15%、10%、5%、免交四类。在此期间，中央企业发展所需资金的来源主要包括自身积累、银行贷款和资本预算资金。

二、国有企业发展和积累情况分析

为从历史发展的角度反映国家与国有企业的利润分配关系，提高各阶段分析数据的可比性，笔者以国有企业上交的所得税和利润占企业实现利润总额的比率（以下简称利税上交率），反映其向国家上交利润的情况；以各阶段利润总额的年均增长幅度反映国有企业的发展情况；以各阶段净资产（由于数据来源受限，改革开放以前用固定资产净值代替净资产）的年均增长幅度反映国有企业的积累情况。

（一）统收统支制度

1952-1977年，国家对国有企业的利润分配实行统收统支制度。在此期间，国有企业的平均利润上交率为80.8%；利润总额由56.7亿元增长至559.9亿元，累计实现利润7860.8亿元，年均增长9.6%；企业固定资产净值由167.1亿元增长至2890.3亿元，净增加2723.2亿元，年均增长12.1%。企业固定资产净值的增加主要依靠国家拨款形成。统收统支的分配政策对国家集中力量恢复和发展国民经济、保证重点建设项目发挥了积极的作用；但由于管得过多、统得过死，国有企业基本没有经营自主权。

（二）企业基金和利润留成制度

1978-1982年，国家对国有企业的利润分配实行企业基金和利润留成制度。在此期间，国有企业平均利润上交率为65%；由于“拨改贷”政策的实施，国有企业的利息支出明显增加，年均增幅达14.8%；国有企业的利润总额由733.5亿元下降至631.5亿元，累计实现利润3383.4亿元，年均下降3.7%；企业净资产由4852.2亿元增长至6050.1亿元，净增加1197.9亿元，年均增长5.7%。可以看出，这阶段企业净资产的增加主要靠企业留利（3383.4×（1-65%）=1184.2亿元）和少量国家拨款形成。企业基金和利润留成制度在一定程度上扩大了企业经营自主权，改善了发展机制，但这期间企业的利润不增反降，国家从企业获得的收入急剧减少（由1978年的596.8亿元降低至1982年的296.5亿元）。这一方面与企业生产经营的内外部环境有关，另一方面国家投入减少、企业利息负担加重也是重要的影响因素。

（三）利改税制度

1983-1987年，国家对国有企业的利润分配探索实行利改税制度。在此期间，国有企业的平均所得税上交率为22.7%；利润总额由696.5亿元增长至981.5亿元，累计实现利润4260.8亿元，年均增长9%；企业净资产由6345.1亿元增长至9251.3亿元，净增加2906.2亿元，年均增长9.9%。这阶段企业净资产的增加主要依靠企业留利（4260.8×（1-22.7%）=3293.6亿元）形成。利改税改革以法律规范的形式将国家与企业的分配关系基本固定下来，较好地体现了企业所有权与经营权适当分离原则，国有企业的利润总额稳步增长，但国家财政从企业获得的收入仍处于较低水平（年均266.3亿元，与改革开放前相当）。

（四）承包经营责任制度

1988-1993年，国家对国有企业的利润分配实行承包经营责任制度。在此期间，国有企业的平均利润上交率为16.7%；利润总额由1164.9亿元增长至1667.3亿元，累计实现利润6024.5亿元，年均增长7.4%；企业净资产由10500.1亿元增长至15496.8亿元，净增加4996.7亿元，年均增长8.1%。这阶段企业净资产的增加主要依靠企业留利（6024.5×（1-16.7%）=5018.4亿元）形成。承包经营责任制有利于实现所有权与经营权适当分离，但承包上交利润额度一户一定等作法也带来了企业之间苦乐不均、不能公平竞争等弊端，国家财政从国有企业获得的收入（年均167.8亿元）与1983-1987年（年均266.3亿元）相比大幅降低。

（五）税利分流制度

1994-2006年，国家对国有企业的利润分配实行税利分流制度。在此期间，国有企业的平均所得税上交率为24.9%；利润总额由1068亿元增长至12242亿元，累计实现利润49341.5亿元，年均增长22.5%；企业净资产由27439.7亿元增长至100041.9亿元，净增加72602.2亿元，年均增长11.4%。这阶段企业净资产的增加主要依靠企业留利（49341.5×（1-24.9%）=37055.5亿元）和股份制改革资产评估增值形成。随着市场环境的变化和国有资产管理体制改革的推进，这一时期的不同阶段呈现不同的特点。

（1）陷入困境期间。1994-1998年，由于我国产业结构和市场环境发生了变化，国有企业的生产经营陷入了困境。在此期间，国有企业的平均所得税上交率为20.7%；利润总额由1068亿元下降至213.7亿元，年均下降33.1%；企业净资产由27439.7亿元增长至50370.7亿元，年均增长16.4%。

（2）脱困发展期间。1999-2002年，国家出台一系列政策，积极推动国有企业改革脱困。在此期间，国有企业的平均所得税上交率为25%；利润总额由1145.8亿元增长至3786.3亿元，年均增长48.9%；企业净资产由50370.7亿元增长至66543.1亿元，年均增长7.2%。

（3）建立新型国有资产管理体制期间。2003年，国务院国资委的成立，确立了管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，随后各省市也陆续组建国资委。2003-2006年，国有企业的平均所得税上交率为25.5%；利润总额由4951.2亿元增长至12242亿元，年均增长35.2%；企业净资产由66543.1亿元增长至100041.9亿元，年均增长10.7%。

实践证明，实行税利分流的分配制度，有利于增强国有企业的活力，能使国家财政收入随着企业利润的增加而增长，是理顺国家与国有企业利润分配关系的方向性选择。但暂停收缴国有企业税后利润违背了国家作为国有资本所有者应享有的国有资本收益权，表明了国有企业利润分配制度改革还未真正完成。

（六）试行资本预算制度

2007-2014年，国家对中央企业试行资本预算制度。在此期间，中央企业平均利税上交率约为33%；利润总额由10055.7亿元增长至13475.2亿元，年均增长4.3%；企业净资产由66060.9亿元增长至143027.4亿元，年均增长11.7%。这阶段企业净资产的增加主要依靠企业留利和股份制改革资产评估增值，少部分来源于资本预算资金的注入。这个时期，国家应享有的国有资本收益权部分得以落实，国有企业利润分配制度改革取得新进展。

三、观点和意见

（一）合理确定国有企业税利上交率

国有企业税利上交率如何确定，多少合适是关系到企业能否可持续发展的大问题，涉及面广，影响深远，需要深入研究，慎重考虑。既要适应国家调整国民收入分配格局的要求，又要处理好企业自身积累和国民经济持续健康发展的关系，避免计划经济时期“寅吃卯粮”，“杀鸡取卵”问题的再现。纵观国家和国有企业利润分配的历史沿革，可以看出国家实行税利分流制度过程中的脱困发展期间（1999-2002年）和建立新型国有资产管理体制期间（2003-2006年），国有企业的利润总额平均增幅分别达到48.9%和35.2%，为建国以来的最好水平，而同期国有企业的利税上交率均为25%左右。其他各个时期国有企业的利税上交率无论高低，其间的利润总额增幅均相对较低。根据国家政策，到2020年，中央企业国有资本收益上交比例将达到30%。笔者以中央企业2014年财务数据为基础进行了测算，中央企业利税上交率将达到35%，超过了1999-2006年国企利润增长最佳时期的利税上交率，不宜再进一步提高。

（二）国有企业留利转化成为优良资产

新中国成立以来，国有企业的净资产一直保持增长的态势。即使是在国有企业的生产经营陷入困境期间（1994-1998年），国有企业利润总额大幅下降的情况下（年均降幅33.1%），企业净资产仍然实现了年均16.4%的增长。在新型国有资产管理体制建立以后，国有企业的净资产一直保持两位数的增幅。据统计，2003-2013年，国有企业的净资产由83613.3亿元增长至393794.8亿元，净增加310181.5亿元，年均增长16.8%，高于同期GDP平均增幅。这期间净资产的增加主要依靠企业留利、股份制改革资产评估增值和国有资本预算资金的投入。事实证明，国有企业留存的利润主要用于自身积累，并且大部分转化成为了上市公司的优良资产，最终形成了国家的一笔重要财富和储备，一旦国家需要，国有企业均可以很快将这些优质资产变现，用于国家所需。

（三）中央企业控股上市公司现金分红率已超过国际平均水平

我国的国有企业由于改革特殊性，都是将优质资产上市，国有企业集团母公司成为控股公司，基本没有经营活动，并且要承担管理剥离出的大量低效、无效或亏损的存续资产，其可分配的利润来源主要依靠所属上市公司分红。近年来，中央企业控股上市子公司现金分红率均在35%以上；而西方发达国家大型上市公司分红水平为30%-50%，平均为33%；中央企业控股上市子公司现金分红率已超过国际平均水平。此外，鉴于中央企业主要盈利的上市公司基本上都同时在境内外上市，在当前布局结构调整和转变经济发展方式，以及转型升级任务相当艰巨的情况下，如果分红比例过高，不仅会影响到上市公司的长远发展，而且也会导致境外投资者获得超额利润。

（四）中央企业国有资本收益实际收取比例远高于名义比例

目前，国家收取中央企业国有资本收益的基数是集团合并报表归属于母公司的净利润。2014年，国家收取中央企业国有资本收益982亿元，名义收取比例（国有资本收益占中央企业合并报表归属于母公司净利润的比例）为16%。由于真正上交国有资本收益的主体是中央企业集团母公司，因此以中央企业集团母公司2014年净利润计算，国家收取国有企业国有资本收益的实际比例（国有资本收益占集团母公司实际能够分配利润的比例）已超过50%，比名义比例高出2倍。如果按照再提高5个百分点，则名义收取比例将为20%，实际收取比例将达60%。

综合考虑国家与国有企业利润分配的历史沿革和国有企业的发展进程，国有企业留存的利润主要用于自身积累，并且最终形成了国家的一笔重要财富和储备，国有企业的利税上交率控制在25%左右为宜。中央企业资本收益上交比例在“十二五”期间提高5个百分点后，已经达到了高限，不宜再进一步提高，否则会影响到企业的可持续发展，降低企业竞争力。

（作者单位：纪委，国务院国有资产监督管理委员会收益管理局；杨晔卓，中国核工业建设股份有限公司）