地方政府在引领绿色发展中的作用

卜华

摘 要：地方政府的生态管理是生态环保的最为关键一环。党的十八届五中全会提出了绿色发展的理念，对于地方政府改善生态环境，引领绿色发展提出了新的要求，地方政府要成为生态意识与绿色发展理念的引领者、保障者及生态社会组织的培育者。

关键词：地方政府；绿色发展；保障；培育

地方政府通过行使行政职能、管理行为和政策调控，按照法律对生态与环境进行保护、修复和改善。党的十八届五中全会提出了绿色发展的理念，对于地方政府改善生态环境，引领绿色发展提出了新的要求，因此要充分发挥政府的作用，成为生态意识与绿色发展理念的引领者、保障者及生态社会组织的培育者。

一、生态意识与绿色发展理念的引领者

生态意识，就是通过对生态问题的理性自觉，达到对生态与人类发展关系的深刻领悟与把握，并由此形成人们对待生态的普遍观念与基本理念。只有对生态问题有明确的、合理的意识，才能在处理生态问题上有合理的行为；只有意识与观念的文明，才有可能形成整个生态的文明。因此，提高生态自觉，增强生态意识，对于建设生态文明至关重要。

生态管理意识淡薄是许多地方政府生态管理不作为的根本原因。当前许多地方政府生态管理的道德意识淡薄，存在“先污染后治理”观念，“靠山吃山，靠水吃水”现象相当严重。因此，地方政府要走出固步自封的误区，意识到生态保护的重要意义，积极地融入可持续发展的潮流，为地区的发展找到更加宽广的道路。

在生态环保问题上没有退路，更没有别的选择，地方政府必须要转变发展理念，以壮士断腕的精神，采取更大力度的行动。生态是一个地区生存和发展最基本的环境和条件，事关发展的全局，事关每个人的生存寿命和质量。做好生态环保工作，引领绿色发展，是党的十八届五中全会确立的发展理念，是各级政府应尽的重要职责，是经济社会持续健康发展的最基本保障，是一个城市最重要的形象，也是一条严肃的法律底线。

遍览中国各地发展思路和生态意识，唯有这种“断腕精神”和“底线意识”，是对生态环保事关百姓切身利益，事关长远发展大局观念的精髓理解和升华；是认识到政府对生态文明建设的作用是其他任何社会组织无法替代的，政府必须义不容辞地承担起责任，赋予自身新的角色定位，担当生态文明建设的掌舵者、引领者；是痛下决心制定并坚持走经济布局、产业结构、发展方式、生活方式与资源禀赋、生态条件、环境承载能力相适应的制度设计的动力来源。唯有如此，才能彻底放弃资源无限、环境容量无限的幻想，深切认识生态文明与物质文明的相关性原理，走出单纯追求经济增长的误区，实现思想认识和经济实践上的根本转变；才能促进政府决策的科学化、民主化，提高政府决策质量；才能有效监督和引导企业行为，使企业抛弃高投入、低产出的粗放式经营方式，逐步建立起具有生态文明意识的集约经营、综合治理和谐可持续发展的生产体系；才能使群众环保意识增强和形成绿色消费理念，减轻政府、企业和环保部门的压力，增强生态文明建设的积极性与主动性。特别是在经济发展与生态保护发生矛盾时，宁肯发展慢一点，也必须顺应民心、痛下决心，切实把生态环境保护好、治理好，决不能为追求经济增长速度再牺牲生态环境，决不能再走先污染后治理的老路，决不要危害百姓生命健康的GDP。

二、绿色发展的保障者

（一）以大环保格局保障绿色发展。目前政府各部门在生态意识、生态责任和生态保护行为上步调不一，存在着环保部门“生态优先、协调发展”，某些经济部门“发展优先、生态滞后”的“职能抵消”现象。协调性的缺乏导致生态文明建设达不到理想状态，究其原因，主要在于部门间“各司其职”，缺乏整体决策和协调配合。为解决这一问题，需组成一个管理生态资源和负责生态保护、修复、改善的综合机构，建立起统一有效的生态管理机制和管理体系。这样就使本应该按照综合决策和统筹管理原则建立的生态管理职能从“被割裂”到“有效整合”，对自身极具整体性的自然生态系统进行统一而有效的保护、利用。同时，给职能部门戴上了“紧箍咒”，有效解决了以往相关职能部门缺位、越位，不作为、乱作为问题。有利于贯彻落实国家、省有关环境保护的方针政策、法律法规和环保目标责任制，合力研究制定全市环境保护和生态建设的工作目标、重大政策、规划决策和推进措施，统筹、协调、推动全市环境保护和生态建设工作，研究解决全市重大环境问题，同时督导考核各成员单位贯彻执行环境保护法律法规和政策、履行环境保护职责。

（二）完善机制，保障绿色发展刚性推进。过去生态和环保法律效力的发挥受到严重影响、效果不理想，除原有考核评价体系和职能交叉等机制因素之外，执法力度不充分、履行职责不到位是最为普遍现象，执行中的梗阻亟需破除。选择严格的环境监督管理需要付出一定的代价， 特别是经济发展不足的地区，采取严格的环境监督管理会给当地的财政、就业带来很大的影响。而经济发展指标与地方官员的政绩考核密切相关，加之采取严格的环境监督管理后所获得的收益并不为当地所独享，导致环境效益不足以抵消当地政府采取严格的环境监督管理所付出的代价。由于中国特定历史条件发展形成的“行政至上”的观念，使人们往往信任自己区域内的地方政府的职责没有错误，即使许多地方政府与上级环保部门的职责相违背，即所谓的“地方政策”干预环境执法。公共政策执行难是当前各级政府面临的普遍问题，为了破除执行中的阻力，应进一步完善机制，保障绿色发展能够刚性推进。

一是建立联合执法机制。充分利用先进执法手段，完善在线监测监控网络，出入境河流断面、重点污染源全部安装在线监控系统，实行24小时实时监控；配置机动车尾气遥感检测车、空气异味流动检测车等先进设备，提升环保移动执法装备水平。建立公安环保联勤联动执法工作机制，实行集中办公、联合办案；建立完善市、县、镇三级执法监管体系，充实一线和基层执法力量，完善执法监管网络；加快环境监察、监测、监控、信息、宣教、应急能力标准化建设，尽快达到国家规定的建设要求。二是实施严格的问责机制。对未完成污染物总量减排任务的，由市环境保护委员会主要领导或其委托的市领导约谈县（市、区）政府、市属开发区管委会及相关牵头（配合）部门主要负责人，责成相关县（市、区）及牵头（配合）部门向市环委会写出书面报告，并列为重点督查对象，实施挂牌督办。对未完成年度工作任务的县（市、区）和市直有关部门，取消与环境保护相关的年度荣誉称号。对出现发生Ⅲ级及以上突发环境事件，未完成年度污染物总量减排任务，未完成年度环境质量改善目标任务的，将实行“一票否决”，并提请纪检监察、组织人事等部门对相关县（市、区）及牵头（配合）部门有关责任人实行严肃问责。

（三）强化党员干部的公共政策执行责任。我国相当一部分地方政府和执行人不同程度地存在执行文化短缺的问题。许多上级乃至中央政府出台的重要决策， 在“上有政策、下有对策”的逐利性博弈中，或者在“以会议落实会议、以文件落实文件”的敷衍应付中，成为一纸空文。执行力文化建设已经成为了许多党员干部加强自身建设的当务之急。培育以民为本的公共精神，培育党员干部的“执行文化”，让广大党员干部带头执行，企业运营者自觉配合，实现工作上的“无缝承接”和政策执行上的畅通无阻，将有助于他们树立大局意识，弱化逐利动机，提高政策执行绩效。

一是要巩固执行内核。要在党员干部队伍中开展执行力教育，提高各级党员干部对有效执行重要性的认识，使重视执行、善于执行成为党员干部执行文化和工作重心的重要组成部分。二是要强化执行意识。思想是行动的先导，没有责任的观念，就不可能有负责任的行为和结果。执行意识的核心是注重落实。要改变“以会议落实会议、以文件落实文件”的形式主义作风，在执行上动真格，在落实上下苦功，上级执行人带给下级执行人看，打造“层层”、“人人”牢固树立求真务实的良好风气。三是要提高执行能力。要提高业务水平，善于把原则性与灵活性统一起来，善于把政策精神创造性地在本职工作中落到实处，避免作上级政策的“传声筒”。完善干部绩效考核体系，把干部的基本考核和政绩考核统一起来， 把经济发展指标考核与资源环境指标考核统一起来，突出对干部的实绩考核、全面考核以及长效考核。在提拔使用干部时，对在生态文明建设工作中不履行职责、不落实政策甚至弄虚作假者不予提拔， 对不能按时完成任务的干部要慎重考虑，对因为决策失误、监督不力造成重大污染事故的干部要严肃追究其法律责任。责任追究制度体系，是让党员干部牢固树立起生态责任的理念、增强执行意识与决心，改变许多干部“事不关己”、“个人与政府对立”等诸意识的达摩克利斯之剑。此外，要拓宽广大党员干部政策执行信息的反馈渠道，完善信息沟通机制。作为“执行人”的广大党员干部，尤其是基层干部，更加贴近社会生活现场，与微观社会组织的联系更加直接和紧密，对本地区经济社会发展和政策执行的实际情况了解得更快捷、更准确。只有疏通和拓宽现行的政策执行指令信息传达渠道和实际执行情况的反馈渠道，吸收党员干部政策执行信息的意见和建议，并予以坦诚的沟通与协商，才能及时、准确、全面地掌握各个渠道和方面的相关信息，从根本上扭转许多党员干部基于利益考虑“过滤”真实信息的冲动。

三、生态社会组织的培育者

生态治理的社会性决定了生态治理的公共性，能否充分利用和发挥生态社会组织的公共性、非营利性和中介性优势，是政府生态治理能力的重要体现。生态环保社会组织是以人与环境的和谐发展为宗旨，从事各类环境保护活动，为社会提供环境公益服务的非营利性社会组织，包括社团、基金会、民办非企业单位等多种类型。

要让生态环保社会组织投身绿色发展行动，发挥好连接政府、企业与群众之间的桥梁与纽带的作用，政府就要对生态社会组织进行培育。

一是要进一步加大对生态环保社会组织培育力度，改革创新生态环保社会组织培育发展的机制，制定有利于扶持引导生态环保社会组织发展的配套措施，坚持政府扶持、社会参与、民间自愿的方针，推动生态环保社会组织健康、有序发展。二是要转变思想观念，努力为生态环保社会组织的公益活动提供力所能及的支持，采取多种形式，拓展群众在环保领域进行有序参与的空间。三是加强环保部门与生态环保社会组织之间的沟通与合作，构建经常性的沟通交流平台，形成积极互动、相互支持、密切配合的局面。各级环保部门在制定政策、进行行政处罚和行政许可时，应通过各种形式听取生态环保社会组织的意见与建议，自觉接受生态环保社会组织的咨询和监督。四是要加强对生态环保社会组织的规范引导，促进生态环保社会组织的自律。要加强生态环保社会组织的思想政治建设，建立各项管理制度和工作机制，指导其树立诚信意识，养成良好的职业道德，促进生态环保社会组织规范运作；要把对生态环保社会组织人才培训列入人才培养教育发展规划，通过环保宣教中心或委托大专院校、培训中介机构对生态环保社会组织的负责人或骨干进行相关法律法规、环保专业技能、组织与项目管理等方面的知识培训，定期组织生态环保社会组织到企业、社区进行学习考察，并为生态环保社会组织自身的学习培训活动提供宣传资料、活动场所或其他形式的帮助，提高生态环保社会组织的政策、业务水平和参与环境保护事业的能力。