我国民间审计发展中的自律与他律

郑玉梅

【摘要】 伴随民间审计发展的自律与他律并存的现状和问题及解决办法进行分析,以求教于审计同行们。

【关键词】 民间审计;自律;他律

一、民间审计自律现状

为使民间审计行业能健康顺利地发展,更好的服务于社会,民间审计自律监管的主体注册会计师协会开始履行其职责。其主要职责是:

首先,拟订注册会计师执业准则、规则,并监督、检查实施情况。2006年颁布《中国注册会计师执业准则》指导注册会计师的业务活动。准则要求注册会计师要恪守独立、客观、公正的原则。注册会计师不得兼营或兼任与执行的审计或其他鉴证服务不相容的其他业务或职务。

其次,协会有权利组织对注册会计师的任职资格、注册会计师执业情况进行年度检查。

再次,协会制定行业自律管理规范,对违反行业自律管理规范的行为予以惩戒。惩戒办法主要有,训诫、行业内通报批评、公开谴责。

最后,协会还要协调行业内、外部关系,支持会员依法执业,维护会员合法权益。注册会计师行业除以上自律条例以外,他律体系较复杂一些

二、民间审计他律现状

民间审计的他律和民间审计的自律要复杂得多,财政部门、审计机关、证券监督管理机构、工商行政管理部门、税务部门、中国人民银行等部门都要对其进行监管,其中主要由财政部门、审计部门、证券监督管理部门进行监管。

(一)财政部门的监督

《注册会计师法》主要规范了一下情况:制定注册会计师行业的部门规章;对注册会计师注册进行备案,并对是否授给注册会计师证书享有最终审定权;批准会计师事务所的设立(包括批准外国会计师事务所在我国境内设立常驻代表机构、中外合作会计师事务所的设立);管理注册会计师协会;对注册会计师的违法行为进行处罚;行政复议等制度。

《会计师事务所审批和监督暂行办法》规定了会计师事务所保持设立条件的情况;会计师事务所应当向财政部和省级财政部门备案事项的报备情况;注册会计师的执业情况;会计师事务所的质量控制制度;还提到,在监督检查过程中,省级以上财政部门可以对会计师事务所进行行政处罚的种类包括警告、没收违法所得、罚款、暂停经营业务、撤销;对注册会计师进行行政处罚的种类包括警告、暂停执行业务、吊销注册会计师证书等。

(二)审计部门的监督

审计部门对注册会计师的监督分两个方面。一方面《审计法》 中规定:社会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计监督对象的,审计机关按照国务院的规定,有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查;审计机关对社会审计组织承担的资产评估、验资、验证、会计、审计等业务出具的证明文件是否真实、合法进行监督检查。

另一方面是审计机关对被检查的社会审计组织、有权进行以下处理或行政处罚:(1)责令改正、给予警告、通报批评;(2)建议有关主管机关依照法律、法规规定予以处理、处罚;(3)移送司法机关依法追究刑事责任; (4)通报或者公布监督检查结果。

(三)证券管理机构的监督

《证券法》规定:如果注册会计师未经批准擅自从事证券服务业务,证券监督管理机构可以责令改正,如果会计师事务所或注册会计师未勤勉尽责,出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的,没收违法所得,并处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款。对会计师事务所直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告,撤销证券从业资格,并处以3万元以上10万元以下的罚款。如果注册会计师违反法律、行政法规或者国务院证券监督管理机构的有关规定,情节严重的,证券监督管理机构还可以对其处以市场禁入的行政处罚。

三、自律和他律出现的问题

(一)自律责任不明

2002年11月,财政部收回中国注册会计师协会行使的行政管理职能,注册会计师协会只履行行业自律服务职能,还受财政部的领导。 注协的模糊身份影响了注协作用的发挥,也使我国注册会计师行业的监管体制不顺,从而影响监管效力。中央与地方注册会计师协会的关系有待进一步理顺,地方注协的监管工作属于地方财政部门的权限范围,地方财政部门往往把 地方注协当作下属的一个事业单位,地方注协也就成了一个集行政管理和行业自律于一身的管理机构,注协更多的是执行政府主管部门的行政命令,而忽视了会员的真正需要。此外,我国的注协采取向会计师事务所收取一定的会费作为协会的经费来源的方式也损害了协会的独立性。

(二)他律职责不清

由于监管部门之间职责权限不太清楚,造成权力重复设置;监管部门之间缺少正式的配合与协调机制,致使各部门的监管形不成监管合力。在监督检查中,常出现重复检查,相互矛盾的检查情况,给事务所带来了沉重的负担,造成了社会资源的浪费。2007年中注协在对事务所执业质量检查的回顾与总结中指出,多头监管、重复检查仍然是影响事务所发展的主要外部因素之一。

(三) 监管效率低下

截至2008年底,我国共有事务所6668家,从业人员有30万。然而中注协履行监管职能的监管部仅为9人,注册会计师行业监管人员少、年龄结构不合理、素质不高、工作经验少,检查过后不能及时准确地形成检查结论,影响了检查工作的效果,在客观上制约了监管工作效率的提高。另外,我国对注册会计师行业的监管还主要是事后的惩罚性监管,对事前的预防性监管重视不够,重执业质量检查,不重视后续教育的监管 。

四、改进建议

(一)明确注协与财政部门之间的职权界限

财政部门拥有审批执照权,吊销执照和罚款的处罚权,行政复议权,委派理事权,调查权,还要对于会计师事务所因严重违反执业准则,故意出具虚假财务报告或存在重大损失,并给社会造成了极其恶劣影响的事件,做出暂停事务所执业资格、吊销事务所执业资格证书或执业许可的处罚。注册会计师协会拥有审批资格权,吊销资格、暂停执业和警告的处罚权、调查权 ,维护注册会计师的合法权益等权利。另外,协会还可以对注册会计师个人做出声明谴责、暂停会籍和开除会籍的处罚,对会计师事务所可以做出谴责、警告和停业整改的处罚。

(二)完善自律监管

首先,明确注协的地位。协会要依法进行自治,财政部门仍然可以是协会的监管单位,对于协会的违法违纪行为,由财政部门进行行政查处。

其次,改进注协的管理组织机构和人事制度。我们可以借鉴深圳注协的做法,注协的人员组成由政府委任财政、审计和税务的专家各一名,再由会员大会推选13名专业人士。会长由注册会计师行业的专家来担任并要通过协会的选举产生。

再次,理顺注协内部管理关系。根据我国目前的实际情况,我国注册会计师行业纵向管理应该采用一元化的垂直管理模式。

(三)理顺注册会计师协会与政府其他管理部门的关系

证券监管部门、税务部门,今后不应再过度干预注册会计师行业,只需要以法律、制度的形式,对注册会计师提供的服务提出所需要的标准,并按照标准衡量、检查、监督服务质量,对违反者进行惩处。同时,可派专业人员参与注册会计师执业标准的制定,根据本身主管业务的需要,提出相应建议,使注册会计师行业提供的服务,能满足业务管理的需要。

(四)还可以设置独立监管委员会

委员会的资金来源,从证券交易费用里提取一部分,股民自己花钱顾专家替自己说话,组成人员一部分是国务院、财政部的人员代表国家、第二部分来自协会,代表行业利益,第三部分代表股民是社会代表。这样一个独立的机构可以独立行使其权利,具体做法可以通过法律授权由国务院引导创建,其性质属于非政府部门或私人部门。

参考文献

[1]《注册会计师行业监管:国际视角》编写组[M].北京:中国财政经济出版社,2004

[2]《注册会计师行业行政管理问题研究》课题组.注册会计师行业行政管理:理论、现状与对策——基于广东省行业调查的研究[J].北京:会计研究出版社,2005