青海省基层治理法治化的现实困境

赵青娟

摘 要：党的十八届四中全会《决定》提出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层，要提高基层社会治理法治化水平，推进基层治理法治化，这对于基层社会治理和社会和谐稳定具有重要意义。本文从青海省海北州刚察县精准扶贫法治化为视角，进一步探讨基层治理法治化进程中的。

关键词：基层治理；法治化；精准扶贫

一、基层治理法治化的现实意义

基层治理法治化在今天是一个非常重要的话题，他是法治国家建设的基础。从国家层面上说，法治中国建设不是仅仅关乎一个部门、一个群体、一个组织的，它强调的是整体性，相对于全国而言基层的法治化治理就尤为重要，没有基层的治理法治化就不可能有法治的国家；基层治理法治化能够更好的巩固执政党的执政根基。从中央出台的各种政策最终都会落实到基层，基层党组织在推进基层治理法治化中所起的作用是举足轻重的，是民众对执政党信任与否的衡量标准，今天在基层经济社会发展中，面临的问题也是前所未有的复杂，从原来的单纯管理到现代意义的治理法治化，更加凸显了一种规则意识，使基层干部在化解矛盾纠纷、维护社会稳定，促进经济发展中的能转变思路，用法治的思维和能力去解决矛盾化解纠纷，使民众在真正的实践中拥护执政党的各项政策。

二、青海省基层治理法治化现实困境的表现

经济社会的不断发展也使得基层无论在制度层面还是在民众意识形态层面都发生了很大的变化，民众各方面的需求不断的增长，与此同时基层中的诸多矛盾也在不断的增加，基层治理的现实与设想的制度安排存在比较大的差距，基层社会的发展还有很多薄弱的环节需要进一步加固，在诸多难题和挑战中，本文就以青海省刚察县扶贫法治化为例逐一进行分析。

第一、基层民众基本情况复杂，治理难度大。青海省海北州刚察县位于青海湖的北岸，辖两镇三乡一场，共31行政村，其中重点贫困村12个，非贫困村19个。共有贫困户2316户6772人，两线合一共1424户3810人，12个重点贫困村共有贫困户1144户3522人，19个非贫困村共有贫困户1172户3250人，通过一户一策确定因病致贫339户、因残致贫102户、因学致贫74户、缺失土地牲畜致贫241户、缺乏技术180户、自身发展不足180户、因灾49户、缺乏劳动力357户、缺资金539户、其他2户。受社会环境较为封闭、生产方式落后等的影响，致使很多农牧民思想观念陈旧、落伍。①

第二、基础设施较为薄弱，产业结构单一。交通方面，现有公路等级较低，路况差，有些地区甚至是土路便道，边远山区个别乡村至今尚未实现村级公路硬化，很难适应经济发展的需要；近年来各乡镇都实施了人畜饮水管道、机井（保温式土井）的饮水建设，但由于受全球气候变暖的影响，秋冬季节降水减少，部分河床出现干枯，地下水位下降，造成部分机井干涸，特别是遇干旱少雨年份，农牧民发展生产、生活受到严重影响。乡镇没有工业企业，村办企业空白。贫困地区基本以自然种养为主，科技投入不足，农牧业抵御自然灾害的能力弱，一遇特大灾害，农牧业产业的脆弱随即显现，基本上是“靠天种地”、“靠天养畜”，致使贫困地区的农牧业经济效益和农牧民收入低下，很难实现再扩大生产。

第三、项目扶贫覆盖面不大，制度执行存在随意性。在精准扶贫中，每个乡争取到的扶贫项目是不一样的，一些本应该扶贫的村落有可能得不到相应的项目，对项目下发期望达到的效果缺乏一定的前期预测；在扶贫过程中，虽然制定了比较多的管理制度，但是上位法的缺失使得诸多政策彰显不稳定性，人为的 随意性比较大；在我国这么多年的扶贫过程中，更多凸显的是政府的决策和政府的力量，对于民众来说已经习惯了“等”、“靠”、“要”，缺乏一定的主动性，并且政策执行中的人为因素致使扶贫过程中缺乏有效的监督机制，政府的喜好如果只重视眼前的短期效应，忽视长期效益，则对后续的管理带来很多的问题。

三、青海省基层治理法治化现实困境的原因分析

基层治理法治化中，面临的各种矛盾是非常复杂的，原因也是多种多样的，同样以精准扶贫为例，逐一做分析。

第一、扶贫开发任务缺失长期的法制保障。2015年7月24日青海省第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《青海省农村牧区扶贫开发条例》，此条例于2015年9月1日执行，其中规定了扶贫中的对象、范围、资金使用情况等诸多内容，但在实际操作中面临的问题却是非常复杂的，除了这部地方性法规之外，更多复杂的具体事宜大多都是经过会议讨论、领导决策完成的，却是一个更加完备和长效的制度保障机制。为了精准扶贫工作的顺利推进、取得实效最终实现目标，都需要法治最为长期的保障，以体现公平和效率。

第二、在精准扶贫中，谁属于贫困户，对其如何帮扶最终的决定权在村一级，那么村干部的自律性就尤为重要，所以扶贫开发主体的行为就应当受到法律的约束，因为少数基层干部的素质不高，有可能会使这种权力成为其家族利益的源泉，消解扶贫的效果，也使基层的矛盾进一步激化；并且对于扶贫工作部门的地位和权限也需要法治的保障，从扶贫计划的制定，具体方针的落实，职能的明确都需要法律明确的赋权，使得机构上下一致，工作人员得到保障。

第三、精准扶贫中的难点问题需要法律作进一步的规范。例如刚察县和青海其他的藏区基层，有些民族的习俗带来的社会问题是非常复杂的，比如走婚的习俗中男方不承担一定的抚养义务，女方有了孩子以后在没有任何生活来源的情况下便成为贫困人员，这部分新增的需要扶贫的人数近些年持续增长，基层扶贫压力也在逐年增加。所以基层的问题是非常复杂的，很多问题的解决不能总是依靠某个领导的意见或指示，而最可靠的就是通过法治的手段和途径，在规则范围内解决解决。

四、解决青海省基层治理法治化现实困境的路径选择

第一、各项制度的制定需要得到立法的支持。在基层治理法治化的路程中，前期的立法是非常重要的，从国家层面到地方层面，各项制度的执行必须要有法律前期的确认和规范，如精准扶贫问题、移民拆迁问题、征地补偿问题、寺院管理问题等，只有通过立法得到法律确认，才能使各种实践中的制度固定化、制度化和法治化，在基层具体践行时才能做到有法可依，权责明确。

第二、建立多元化的矛盾纠纷解决机制。青海是一个多民族的省份，民族问题也比较复杂，所以在基层治理法治化过程中，要建立多元的纠纷解决机制，例如在黄南地区，很多州县都建立民间调解委员会，这些组织的建立在一定程度上调解了民间的诸多纠纷，减少了基层法院的压力，而且调解效果是非常好的，使双方都做了诚实守信，在当今社会中法治完备的同时，还需要更多为法治完备最为补充的多元制度来解决复杂的实际问题。

第三、进一步加强基层的法治文化建设。文化是内生性的事物，对每个人的影响都是非常深刻的，在社会健康发展的同时，单纯的依靠立法是不够的，还需要对人的意识形态有所改变，②中国几千年的“重人治轻法治”思想根深蒂固，“找关系”已经成为了人们的习惯，所以要从根本上改变这些思想，让每个人树立以法治为基础的生活方式，自觉的遵守法律和捍卫法律。

在今天，基层治理法治化是基层治理中的重点和难点，需要全方位、多角度的进行研究。在法治国家建设的背景之下，需要全新的理念去阐释这个观点，要用全新的做法去实践这个理念，只有治理与民主的良性互动，才能体现治理能力的现代化。

（作者单位：中共青海省委党校）

注释：

① 摘自：《海北州刚察县精准扶贫基本情况的调研报告》，海北州刚察县扶贫办，2016.4

② 周庆智.基层治理：权威与社会变迁[J].学习与探索，2014.9