论地方治理中公众参与的意义和实现途径

张莉　吕进鹏

摘要：全球化时代的到来尤其是经济全球化促进了地方治理的兴起，不同治理主体间的协商对话与合作共赢使这个时代的人们比以往的任何时代更具有一种参与意识和互动精神。地方治理中的普遍的公众参与对于现代化国家尤其是像我国这样的后发国家的政治现代化和社会稳定来说无疑具有至关重要的意义，为此，有必要从多维度因素来探究地方治理中公众有效参与的机制，进一步推动地方政府创新和国家民主政治建设、社会稳定和政治现代化。

关键词：地方治理；公众参与；政治发展

一、引言

不论是政治发展还是地方治理以及公民意识的提高都离不开社会公众的政治参与。对于政治参与我们可以理解为是普通公民（有些地方也称社会公众）通过各种合法方式直接或间接参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为，它不仅是政治权利得以实现的重要方式，而且也反映着公民在社会政治生活中的地位、作用和选择范围。我在这里之所以把公众参与和治理理论联系起来，是因为治理理论核心的特点在于它强调多元治理主体的参与和互动协商；较为经典的“治理”的概念是全球治理委员会在1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中界定的，即指政府和民间、公共机构和个人共同参与解决共同事务的过程，是对相互冲突的利益进行协调以实现共同目标的过程，因此，也可以说地方治理的过程就是公众参与的过程。那么，公众参与对地方治理的意义何在及在地方治理中如何更好地实现公众参与是我们值得思考和探究的。

二、地方治理中公众参与的意义

公众通过参与在维护自己的公民权利、利益的同时，也有效地促进了地方治理，促进了政治民主化进程，因而，可以说公众参与和地方治理是互利共赢、共同进步与发展的。公众参与对地方治理的意义可以从以下几个个方面来体现。

（一） 普遍的公众参与有利于地方政府决策的科学化与民主化

政治系统不是孤立的，而是与社会其他部分相互联系的，公众参与的输入对于地方决策有着重要的意义。政府单一主体的决策经常是片面的和不完善的，因为其掌握的信息和资源是不完全、不对称的，并且有时会利用信息不对称来扩大自己的利益，甚至损害民众的利益。所以公众通过政治参与，表达自己对公共利益和共同利益分配的意愿和选择，变自上而下的单一决策体制为自上而下和自下而上相结合的决策体制，并且更注重后者，使地方政府也由此获得有关信息，了解民情民意，最大限度的集中公民的集体智慧，纠正地方决策过程中的失误，以此来提高决策的质量和水平、地方政府的声望和公信力。

（二）有利于实现地方治理中主体的多元化

地方治理强调多元主体参与地方公共事务的管理，这不同于米歇尔斯的“寡头统治”铁律也即精英统治。俗话说：“众人拾柴火焰高”，社会公众作为重要的主体参与到地方事务的治理中不仅打破了传统的政府单一主体管理模式，而且有利于促进信息、权力等公共资源的流动与共享，使地方治理中的组织结构扁平化，实现多中心治理，以便应对和处理更加复杂和多元化的社会事务的同时，强化了权利主体对权力主体的监督，促进社会公平这一主导性价值的实现。

（三）公众参与有利于促进政府的合法性，提高政府权威，以便构建多元治理主体间的信任机制

合法性主要体现为符合法律、利益、道德等，即指一定的政治制度、政治统治或政策能够得到人民群众的认可和支持，是权力转化为权威的桥梁和纽带；公众的参与是以其对于国家的政治认同为其心理条件的，只有通过公众的普遍参与才能逐步消除公民和政府的二元对立，增加相互间的信任，尤其是公众对地方政府的信任（更重要的是人民把这种忠诚当做是一种义务），使公众与政府的关系从传统管理中的消极冷漠走向现代治理中的主动合作与协商，化解地方社会因多元利益冲突而不断发生的群体性事件和社会危机，实现社会的良性运行和发展。

三、推进地方治理中公众参与的路径分析

公众的参与对地方治理有着多方面的重要意义，在地方治理中要想实现公众的普遍参与需要考虑多方面的因素。列宁说过：“任何一种理想都应与现实的任务目标联系起来，理想的价值在于被社会接受程度，理想要成为现实的可能应与参加者的利益结合起来。”因此，有必要探索影响地方治理中公众参与的多重利益的实现与协调机制、分析公众参与的多元路径来推动地方治理更好的实现。

（一）大力发展生产力，提高地方社会经济实力

正如马克思主义认为的，一切社会的上层建筑的发展根本上是由社会经济基础决定的。物质资料的生产方式决定了公众参与的意识的强弱、政治参与能力和政治认知水平的高低。近些年来，有不少人盲目批评地方政府大搞“GDP崇拜”、“土地财政”，损害了人民群众的利益，但究其原因，主要还是因为我国实行分税制改革以后，地府政府大部分的财政收入都归中央，中央政府在集中力量办大事的同时地方政府面临财力紧张，致使地方不能较好的开展工作，因而，地方政府由此不得不另谋生路；地方政府财力匮乏，民众的生活水平得不到提高，实现政治参与就只能是一种理想。因此，我国中央高层所倡导的科学发展观、重民生、促三农等都无疑表明了中央更关注基层发展，只有首先提高地方的经济实力，才能促进交通、通讯等政治参与技术的发展，从而促进政治信息的传播、公众参与意识的提高。

（二）继续推进政治体制改革，加强公众参与的制度化建设

“体制冷漠”（可通俗的解释为因体制的不健全、不完善或不合理导致某一不良事件的发生，因而使群体对体制缺乏信任、抱以冷淡的态度）在我们这个社会已经尤为明显了，正如美国政治学家亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中所说的：“如果一个社会想要维系高水平的共同体，政治参与的扩大必须伴随着更强大的、更复杂的和更自治的政治制度的成长。”为此，要进一步完善基层群众民主自治制度，健全和完善人民代表大会制度和选举制度，使公众依法行使民主选举、民主决策、民主监督的权利；健全和完善公众参与地方治理的具体制度，如直接选举制度、信访制度、听证制度、申诉制度等，创建合理有序的制度化参与机制。

（三）发展教育文化事业，提高公众的文化素质和政治参与能力

很多时候，我们国家的人民并不是不想参与政治，也并不是天生具有政治冷漠感（正如亚里斯多德所讲的：“人天生是政治的动物”），而是因为他们的教育水平和文化素质低下，不懂得如何去参与政治、参与地方治理，所以在我国尤其是越到基层社会，“参与空洞”和“政治冷漠”现象越明显，所以更多的时候他们采取一种非制度化的参与方式或者根本不参与。可以普遍接受的观点是：受教育程度越高的人，其政治参与的意识越强。通过加大普遍的文化教育，培养起公民的政治责任感，提高公民的政治认同感和政治素质，真正实现公众对社会主流的政治文化的一种从“漠视——关注——思考与辨别——认同”的积极进取的认知与接收，真正使他们手中拥有的选票发挥作用。（作者单位：1.四川大学；2.华中师范大学）

参考文献：

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[2][美]塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华、刘 为.上海：上海世纪出版集团，2008.

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