冲突与协调：政策制定中政府议程与公众议程关系论析

杨杰

摘要：政策议程是公共政策制定的起始阶段，政府议程和公众议程作为两种最基本的政策议程，二者间关系的协调是实现决策科学化与民主化的必要条件。在我国政策议程建构过程中，公众议程和政府议程间存在着不同形式的冲突，主要表现为隐蔽议程、政府不决策、群体性集会活动三种形式，为了实现公共政策之“公共性”，需要政府、公众还有媒体三者形成合力，通过及时处理群众利益表达诉求、广泛吸纳民意和构建制度保障机制，以此协调公众议程和政府议程间关系，实现良性互动。

关键词：政府议程；公众议程；政策制定

一、两种基本政策议程

政策议程作为整个公共政策过程的起点，是社会问题转化为政策问题的关键环节，它联接着问题建构与政策制定，负责过滤某些社会问题，发挥着“漏斗”作用。关于政策议程，学者从不同的方面都对其进行了研究，约翰金登将其定义为政策议程是对政府官员及其周围的人正在关注的问题进行编目①；国内学者朱亚鹏则认为政策议程就是政府非某些社会问题予以重视并将其纳入政策讨论和确认为政策问题而准备采取行动的过程。朱亚鹏根据不同行为主体在议程设置过程中扮演角色的差异，提出议程可以被区分为公众议程、媒体议程和政策议程三中不同的议程模式。本文认为考虑到媒体议程与公众议程同样是一种自下而上的议程，因而把媒体议程视作公众议程的一种，认为政策议程可以分为政府议程和公众议程。

公众议程又称系统议程，它是指社会大众所广泛关注并讨论的问题，通常是由一部分与问题密切相关的人使问题凸显，然后逐渐扩展到社会大众，引起众人讨论。尽管人们对公众议程的看法不同，但是由于其在主体上囊括社会大众，代表性强，所关注讨论的问题与民生息息相关，诸如环境卫生、食品安全等问题，在代议制理论下公众议程往往被认为具有民主的特征。政府议程由通常称作正式议程，它是指政府系统内部决策者已经关注到某些社会问题，或者觉得某些社会问题必须采取一定行动予以解决，因而把这些社会问题纳入考虑范围的一种政策议程。由于政府议程大都在体制内进行，很大程度上要受到决策者价值偏好、利益立场等因素的影响，具有比较大的主观认定性。所有的社会问题都要经过政府议程才能进入决策过程，它是一种与公权力相关的自上而下的政策议程。

二、政府议程和公众议程间冲突关系的表现形式

哈贝马斯提出政治协商双轨模式依赖于“民主地制度化的意志的形成”与“非正式的意见形成”之间的有效互动，体现在政策制定中就是公众议程中的意见与决策者意见的互动，由此可见，如果公众议程和政府议程之间产生冲突，那么必定体现为这两种意见之间的明显分歧、或者是沟通不良导致的政策偏离，我们认为政府议程和公众议程间冲突关系具体有隐蔽议程（公众诉求一去不复返，政府不反应）、政府不决策问题、和群体集会、游行、示威等三种表现形式。

（一）隐蔽议程。关于隐蔽议程问题，许多学者从不同方面进行了不同的研究。王绍光提出的六种议程设置模式中的关门模式与隐蔽议程类似，在这种模式里，没有公众议程的位置，议程的提出者是决策者自身。杨捷敏将隐蔽议程定义为隐蔽议程是本该进入政府议程的社会问题被蒙蔽和操纵而排斥于政府议程之外，是公众议程走向政府议程过程中的异化现象。②格林斯顿认为，隐蔽议程意味着政策问题受到了社会和政府主要领导人的扼制，这种议程包含着某些对公共政策当局最具潜在激发性的问题，而这些问题却很少能被提出来。

（二）政府不决策。巴克拉克和巴拉兹将不决策界定为通过共同体占主导地位的价值、理念、政治制度和程序，从而将实际决策的范围限制于安全问题的决策。可见，政府不决策与隐蔽议程具有显著区别，隐蔽议程是决策系统故意将公众议程排斥在外，而政府不决策是在公众议程中的利益诉求被提出之前就加以抑制，或者政府议程即使吸纳了公众议程所反应的问题诉求，但是就政策制定而言，限于那些“安全范围”内的问题，对解决起来较为棘手、涉及利益主体多、利益重新分配的问题则置之不理，表现为公众诉求一去不复返，政府不反应等。

（三）群体集会、游行、示威事件。政策制定中公众议程和政府议程产生冲突的形式不仅仅表现为政府作为方面的隐蔽议程和政府不决策，就公众议程来说，公众诉求迟迟得不到回应或者政府明显拒绝公众诉求，就可能引发群众的集会游行示威抗议活动，以引起政府当局的注意。群体性行动是政府议程与公众议程间冲突最明显的外化形式，它可能发生在隐蔽议程或政府不决策之后，反映出民意和政府意见明显的对立。

公众议程处在政府权力范围之外，政府议程对公众议程的吸纳对于政策制定的科学化民主化至关重要，充分沟通和信息全面公开才是保证议程顺利开启的金钥匙。因此，强化公众议程的作用，促进公众议程走向政府议程或政府议程主动采纳政府议程，构建政府议程和公众议程的良性互动关系，有利于扼制隐蔽议程和政府不决策问题，减少群体性事件的发生，促进政策制定的合理化和合法化。

三、政府议程与公众议程良性互动关系的构建

（一）合理合法的利益表达方式和政府部门及时有效的处理是保证民意到达决策范围的必要条件。作为最新发展的民主理论，协商民主理论的内涵为有效的民意表达成为保证政策民主的关键做了有效支撑。关于协商民主的内涵，许多学者从不同的角度做出了阐释：第一，协商民主是一种治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元化社会认知的某些核心问题；第二，将协商民主看成是一种决策形式，米勒认为，当决策通过公开讨论而通过，并且考虑了正反两方面观点，那么这种决策体制就是民主的；第三，将协商民主看成是一种团体或者政府组织形式，科恩认为协商民主的一种事务受其成员公共协商所支配的团体。③综上，我们认为协商民主是一种公开讨论的决策形式，有效参与是协商民主的核心精神，在政策制定过程中，公众利益群体和政府部门通过平等对话协商，最终达成共识。

（二）政府做好民意吸收工作是协调公众议程与政府议程的关键环节。新公共服务理论认为，公共管理者在管理公共组织和执行公共政策时，应该集中承担为公民服务的职责。我国各级政府在转变政府职能、执政为民的目标下，经历着从统治行政到管理行政再到服务行政的转变。在政策制定的议程建构中，政府就要做到主动收集民意、做好民意吸纳工作。知屋漏者在宇下，知政失者在草野，政府在做出决策时，必须坚持从群众中来，到群众中去的路线方针，主动寻求草根民意，尤其是理清政策利益相关者的态度认知，这样才能保证政策得以顺利执行，维护政府公信力。

（三）建立健全信息公开制度和决策评估与问责制度。政府信息公开是保障公民知情权的必要条件，《中国人民共和国政府信息公开条例》是我国政府信息公开制度的法律依据之一，实施过程中的主要问题是主动公开的监督机制形同虚设，申请公开则遭遇阻力，究其原因在于信息公开制度的法律体系并不完善，行政程序法并未做出具体规定，各法律之间还存在冲突。因此，建立健全信息公开制度应该加强相关立法进程，对信息公开的程序、条件作出具体规定，确保政府信息得以顺利公开，民众申请信息公开也能得到及时回应，确保公众议程与政府议程得到有效沟通，减少冲突的发生。（作者单位：四川大学）

注解：

①约翰W金登，议程、备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2004：125.

②杨捷敏.公众议程与政府议程良性互动机制研究[D].长沙：湖南大学，2013：5.

③杨捷敏.公众议程与政府议程良性互动机制研究[D].长沙：湖南大学，2013：8.