精准扶贫

曹湖云

摘 要：2013年底，***总书记在湖南湘西调研扶贫攻坚时提出了精准扶贫的重要指示。自此，精准扶贫得到了政府和相关部门的重视。该思想的提出表明了我国的扶贫方式正在发生根本性的改变，将由原来的“粗放漫灌”的扶贫方式转变为更科学的“精准滴灌型”的扶贫方式。精准扶贫作为我国在新时期农村扶贫的重要战略性思想之一，已成为完善我国农村贫困治理体系的重要手段，它的有效展开与实施具有重大意义。但是，由于我国地广人稀，贫困户的分布多且不均，存在着不少“老少边穷”地区，我国农村扶贫工作的顺利推进尚存在着诸多障碍。为了进一步理解精准扶贫这一思想并推动其实施，实现2020年贫困县全部“摘帽”和全面建成小康社会的宏伟目标，本文将对目前我国农村精准扶贫工作中存在的问题展开分析，探讨相应的解决对策，以期建立更完善更科学的精准扶贫机制和农村贫困治理体系。

关键词：精准扶贫；贫困治理；问题；措施

一、我国农村贫困现状与贫困治理体系的发展

自改革开放以来，我国农村贫困问题得到了极大改善，贫困人口的数量也呈现出大幅度下降趋势。政府牢牢掌握着扶贫工作的进程与调整，力争推进我国农村贫困治理体系的进一步完善。改革开放初期，为了解决农民的贫困问题，家庭联产承包经营制深入我国农村，为广大农民提供了生产自主权，鼓舞了农村居民的劳动积极性，快速推动了当时农村经济体制的改革与创新，使得粮食的产量逐年攀升，农村经济呈现出一片良好的发展态势。据统计，我国的贫困人口由1978年的2.5亿迅速下降为1985年的1.25亿人，贫困数量占据农村总人数的比例也有了大幅下降，从30.7%降为14.8%。

1986年，为了进一步解决我国农村贫困问题，我国农村贫困治理体系在制度上进行了创新，将原先的救济式扶贫策略转化为开发式扶贫，并采取了一系列相关的措施，如建立专门的扶贫机构、规定扶贫资金数额、采取相关优惠政策、设立贫困县并给予一定的救济补助等。这一系列的创新改革快速推动了扶贫工作的顺利展开，有效缓解了贫困县居民的生活水平，使得贫困人口的数量再次有所下降。到2000年，贫困人口数量降为3000万，与1985年相比，贫困发生率也进一步减少，大约在3%左右。

随着社会经济的快速发展，扶贫工作也日趋成熟，21世纪，我国采取了进一步的扶贫措施，以村为主体，从产业和劳动力两方面着手，进行重点救济。同时将连片的14个特困地区纳入扶贫的重点对象，构造专项扶贫、社会扶贫与行业扶贫“三位一体”的具有针对性的农村扶贫治理体系，全面推进贫困县的经济发展。在2010年国家规定的扶贫标准下，全国农村贫困人口相比2000年底的9000多万降为2600多万，贫困发生率也相对下降。

但是，由于我国贫困居民人数多且统计不精确、相关政府的指示性及针对性不强，扶贫工作依然任重而道远。就我国农村贫困问题而言，仍是影响我国综合国力的重要因素。自二十世纪八十年代贫困问题被提出后，相关的解决措施得到了有力的推进，扶贫工作也取得了令人瞩目的成就。绝对贫困人口的数量极速减少，从之前的2.5亿下降至2000多万，在发展中国家里中国跻身为贫困发生率极低国家之列，但对于贫困线的划分，我国仍然保持一个较低水准，我国贫困人口的数量依旧占据总人口相当一部分。

我国贫困人口的经济收入极低，在物质生活上得不到有力的保障，关于贫困问题的研究与探讨历年来都是社会关注的重点。针对我国农村贫困人数，国家统计局也曾发布过相关的报告，以1978至2000年为统计对象，对农村贫困情况做出分析与对比，指出2000年农村贫困人口数量接近3200万，其中贫困发生率接近3.5%。冯文策等相关人士也对贫困问题展开调查研究，指出2004年我国贫困人口的数量高达2600万人。

二、 我国精准扶贫工作中存在的突出问题

（一）政府主导性强，偏离预期效果

就我国当前的扶贫工作而言，政府主导性过强，扶贫工作达不到理想的效果。扶贫工作从制定、规划、调整直至设计都是中央政府负责组织，然后具体规划到下面政府部门进行展开落实。在工作实施的过程中，话语权被政府独占，贫困人民参与度低，很难发表自己的看法与建议，难免会存在一些组织机构不严格履行中央政府指示的现象，做出偏离实际的指导工作，这就无法从本质上解决贫困居民生活难的问题。此外，在政府主导下的扶贫工作中，贫困人民存在受到轻视、排斥的情况，对扶贫工作安排他们往往只能被动接受，这就影响了配合、参与扶贫工作的积极性，使得扶贫工作严重偏离预期效果。

（二）整合力度较低，扶贫策略缺乏灵活性

首先，扶贫策略从开发直至实施需要经历层层复杂程序，在审批上更得自上而下进行，针对规定的项目采取分割的方式去展开，对于资源的整合缺乏强有力的机制保障，极大阻碍了扶贫项目的顺利推进且对其效益的影响也是无法忽略的。其次，扶贫策略缺乏灵活性，在推进扶贫工作中，有效的政策指导与支持起着决定性的作用，但目前扶贫政策存在诸多问题，如针对性不强、落实力度轻等，在资金的使用上缺乏有效合理性，相关的配套设备设施不齐全，甚至跟不上扶贫工作进度的需要。最后，贫困县的退出缺乏明确的规定与指示，在政府政策与资金的支持帮助下，贫困县在投资与贷款方面拥有更大的优惠，主动退出的内外动力实在不强，退出考核机制也有待进一步探讨制定。

（三）扶贫资金投入不足，发展能力有待加强

1、在资金的投入上很难充分迎合贫困人口的实际需要。我国目前存在的贫困村大多数在资源、设施设备等方面大同小异，且多分部在偏远山区一带，该区域交通不便，地区复杂且宽广，在建设基础设施上难度极大、成本过高。绝大部分贫困居民有着强烈的改善物质生活的欲望，政府实际投入的扶贫资金很难满足其需求，缺口数量实在过高。此外，不充裕的资金投入严重影响了设施设备等的规范建设，对扶贫工作的有效实施带来弊端，影响其效益的充分发挥。

2、各部门资金分散，整合力度小。大多数的机构部门各自为政、自行其是，在资金的使用上缺乏协调统一性，难以将扶贫资金的作用发挥到最大化。各行其是的资金安排只能在小范围内使用，作用不大，根本解决不了任何问题。

3、群众缺乏充分的发展能力。我国现有的贫困村大多数都是经济结构单一，多数土地没有得到合理种植，开始或已经荒芜，民间企业及大户人家等数量有限，其带头与影响作用也有限，居民的经济收入增长不理想。现在的农村外出务工人员居多，留守村庄的大多是老人与儿童，贫困人口受到的教育有限，初中及以上教育的人实在是寥寥无几。保守的思想、陈旧的观念、薄弱的科技意识、极低的生产能力等，这些都严重制约了其创造财富、改善生活的能力，自我发展和规避风险的能力自然是不值一提的。

4、难以打破诸多影响产业发展因素的束缚。在农村，信息、市场、技术条件落后，很难发挥作用，专业性的技术人员缺乏，推广及普及农业知识、技术、设备等工作不到位，缺乏及时的市场信息，再加上极高的运输成本，致使农业等产业的发展缓慢，精准扶贫工作难度极大，涉及到户型产业的帮扶工作项目更是零乱，针对养殖业项目的扶贫，难以将部分短期效应的该类产业发展成支柱型产业。群众思想、能力较低，一体化产业的帮扶及发展得不到优秀务农人员的经营管理，收入来源主要以外出务工挣钱为主，缺乏持续稳定增长的决定条件。

（四）缺乏有效扶贫机制，返贫现象明显

扶贫工作在农村尚未与其它工作有效连接，在资源整合分配、项目衔接等方面协调性不足，再加上还没有构建起完善的社会帮扶体系，扶贫工作的展开难免遇到了诸多不顺。一方面，各部门各行其是的作风严重影响了彼此间的统筹协调，使得扶贫工作的效益大大折扣。另一方面，存在着不少的的部门机构对扶贫工作重要性认识不足，使得其实施、组织力度不强，产生的效果远远偏离预期值。由于病因所致，历年来返贫现象比较明显，彼此交错往返的脱贫与返贫人口难以控制、平衡，近百分之四十以上的贫困人口是重大疾病、年老体力不支、残疾所致。此外，有不少家庭因为子女上学支付教育费用，而这样费用对他们来说是一笔巨大的开支，使得生活变得贫困，且贫困居民很难摆脱贫困。突发的自然灾害及市场经济的不景气都会使得群众面临贫困局面。

三、完善精准扶贫工作的措施

（一）赋予群众更多的权利

1、增加经济权利

首先，政府资金的支持要到位，充分完善激励机制，使得资金的利用趋于合理化、有效化，修改调整项目与资金政策制度，建立起有效的评估机制，严格杜绝重资金轻项目的不良做法，从本质上解决问题。其次，适当调整贷款制度，给小额贷款提供更多的机会，针对贫困人口，定期给予一定的资金补贴、适当减少其贷款利率，完善其风险补偿机制。

2、增加制度权利

进一步完善中国的社会保障制度，一方面，从农村五保及看病补贴方面入手，政府可以适当增加补偿金额，对于最低生活补助费和医疗费给予针对性的政策制度的保护，规定明确的费用，从制度角度促进扶贫工作。另一方面，改变目前政府主导的扶贫体系，倡导更多的社会群众、民间组织等相关人员加入扶贫工作队伍中。针对区域的不同、建立针对性的扶贫机制，加大各部门的合作力度，建立与完善扶贫信息网络系统，扶贫人口管理制度、贫困人口退出制度等。

3、增加社会权利

第一，积极带动社会群众的参与度、细心聆听贫困居民的心声、了解他们真正的需要，并定期拜访探问。对自愿参加扶贫项目的群众根据其能力高低展开分类，将扶贫工作的开发充分切合实际，确保扶贫工作的展开能够有所针对，使其效益得以充分发挥。第二，加强农村基础设施的构建，为扶贫工作的实施提供物质条件，不断完善基层组织，进一步加强居民与政府、居民与企业、居民与居民间的沟通交流，为分享创造财富、提高生产能力等提供支持性的平台，提高大家脱贫的热情与信心。

4、增加教育权利

思想理念与技术能力是导致居民贫困的两个重要影响因素。其一，政府应加强农村居民的思想教育，给予农业知识、技术的扶持与教育，充分挖掘每个居民的能力，尽可能的提升农村人口的整体素质。其二，加强农村学校的建设，投入优秀齐全的教育资源，改善农村教育工作者的工资及待遇，对贫困子女给予教育补助，维护其受教育的合法权益，使农村教育全面化、深入化。

（二）分类指导，落到实处

合理使用扶贫资金，将其投入到基础设施薄弱但发展潜力较大的地区，将连片集中扶贫落到实处。根据区域各项条件的不同，制定不同的扶贫方法，敢于开拓创新，对贫困户产业的扶持力度加大加强，为贫困人口与龙头产业、大型私营企业等之间的合作牵线搭桥，提供一定的支持与帮助，促进居民的经济收入增长。与此同时，要准确掌握我国现有贫困人口的数量、分布、特点，进行分类指导，将“精确”落到实处。对于具备一定的能力且有志脱贫的居民要优先扶持帮助，让其先富而后带动村民富，原则发展潜力高、见效快、能带来持续稳定增长经济利益的项目给予帮扶。就疾病、残疾、劳动力低等弱势群体的群众将他们列为社会保障对像，政府给予合适的补助，确保其基本生活无碍。

此外，对于贫困户的培训也尤为必要，政府应加大培训力度，在技术、能力、知识等方面给予点到点的指导，结合实际情况分析，避免培训内容大而虚。

（三）完善扶贫机制，确保扶贫工作充分落实

1、机制的进一步完善。充分发挥领导的作用，做好本职工作，将多方面资源进行有效整合，促进贫困村的整体发展，充分激励社会群众，带动其参与扶贫工作的积极性。给予贫困村更多的资金帮助和政策支持。将扶贫项目的管理和相关制度的实施相结合，进一步为扶贫开发工作做好准备。使得我国扶贫组织机构更加健全，扶贫力量更加集中有力，各部门机构扶贫工作协调能力更加一致性。

2、增加争取的力度，贫困区在清楚自身情况下向上级争取更多扶贫资金、政策的支持。对具有独特优势的区域更要明确政府资金、技术、政策的投入重点，扶贫力度的强弱能直接影响贫困区经济发展的进程，有利灵活的优惠机制十分重要。

3、加强结对帮扶工作。建立起驻村扶贫工作机制，挑选合适的扶贫工作人员，让其深入到贫困群众的生活中，为贫困居民提供指导，并且制定有效的详细帮扶计划，充分实施，扶贫组织机构要对帮扶的对象认真负责，彼此间充分协调配合，让优秀的扶贫政策能够发挥最大的作用。

四、结束语

贫困的产生是一个漫长的过程，要想将其根治，必须和发展相结合。我国是一个农业大国，农村人口数量众多，三农问题与民生问题是国家极其关注的。近年来，随着社会经济的稳定发展，政府对农村相关优惠帮扶政策制度的颁布实行，确实让不少农民的生活水平有所提升。但是，我国地区辽阔，农村贫困人口数量居多，每年都会有贫困者饥寒交迫甚至死亡。在当前扶贫工作中，必须贯彻落实精准扶贫的思想，政府、社会、群众共同努力与配合，将“输血”变为“造血”，才能使贫困人口如期脱贫，并且有效防止返贫，从而实现全面建成小康社会的宏伟目标。

（作者单位：南华大学政治与公共管理学院）

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