分税制改革、土地财政与房价水平

芦　越



分税制改革、土地财政与房价水平

芦越

摘要：我国房价问题已经成为了社会关注的焦点，学术界也通过从刚性需求、投机需求和宏观调控等方面对房价居高不下的问题进行了解释与阐述。本文将从制度性因素出发，将分税制改革、土地财政与房价水平纳入一个研究体系，通过分析分税制与“土地财政”的关系，“土地财政”与房价问题的关系，以“土地财政”作为中介因素分析三者内在的联系。结果表明：分税制改革导致了我国地方“土地财政”的形成，而这又成为了我国高房价的一项制度性因素。最后针对不同的政府主体提出相关建议。

关键词：分税制改革；土地财政；房价水平

一、引言

随着我国经济改革的进一步发展，房价不断攀升已经成为我国全社会关注的焦点问题。尤其是在城镇住房改革启动后，我国的房价持续快速增长，而这也使居民住房困难的局面不断恶化，房价水平与大多数居民家庭的可支付能力间的差距越来越大，一些低收入群体甚至是中等收入的群体都面临住房难题。如果这种情况不能得到很好的改善，也会对我国经济整体的发展产生一定的冲击，高居不下的房价挤占了居民的即时和潜在的消费能力，同时房地产业的非理性繁荣冲击了实体经济。在中央政府不断出台调控房价的宏观政策背景下，为什么各地的房价依旧让人望而生畏？对于房价持续上涨的原因，经济学界主要是从需求方面和政策方面提供解释，一是刚性需求持续增加，二是投机性需求不断膨胀，三是宏观调控政策。但是较少的学者能够关注到1994年分税制改革后，土地财政不断形成，成为影响我国高房价的一个重要因素。因而，本文希望通过将分税制改革、土地财政以及房价水平三个因素纳入到同一个理论框架中进行分析，探讨分税制改革与土地财政是如何影响我国的房价水平，同时提出相应的建议。

二、文献综述

(一)房价持续增长的一般原因分析

对于房价持续增长的原因，主要有三方面的因素，一是需求分析，二是成本，三是政策分析。需求方面，一是自住性的需求，呈现出刚性化的特点，随着城市化和工业化的不断发展，人口逐渐向城市集中，另外旧城改造也使被动性住房需求也有所增长；二是投机性的需求，在我国能够被普通居民使用的投资方式较少，而一种只涨不跌的房产价格预期在社会大众中普遍存在，同时宽松的信贷环境也使得这种投资需求不断膨胀。成本方面，住宅用地不充足、地价上涨、“土地财政”以及住宅造价上涨都是成本不断上升的影响因素。政策方面，主要是我国抑制投资需求的政策和住房保障制度的缺位，地方政府缺乏激励配合中央政府房价调控政策。上述文献都是从供需及政策等基本面进行分析，较为全面地解析了我国房价持续增长的原因，但是很少有学者能够提到“土地财政”这一因素，即使提到也只是看到了其对地价造成了不断上涨的结果，而没有发现导致“土地财政”更为深层次的原因。

(二)分税制改革、土地财政与房价水平的分析

随着研究的不断深入，有更多的学者开始关注分税制改革后“土地财政”对房价水平的影响，但是学界也并没有一个相对统一的结论。周彬、杜两省通过格兰杰因果检验的方法得出“土地财政”必然推动房价持续上涨的结果。然而，有学者认为“土地财政”对房地产业以及我国经济的发展带来的更多的是正面影响，陈志勇、陈莉莉通过我国2000-2009年省级面板数据分析发现财税体制变迁使地方政府通过出让土地获得收入来进行基建以及改善投资环境，促进地方经济增长，同时通过地方政府对房地产业的扶持，发挥联动效应，带动了地方其他产业的供应发展。杜雪君等人也认为“土地财政”使得土地收入和固定投资有所增长，而这对经济增长存在显著的正影响，只是需要提高“土地财政”的影响效率以及规范地方政府的“土地财政”行为。卢洪友等人基于2005-2007年中国地市一级经验数据分析了中国地方政府实施“土地财政”，推高地价而导致房价居高不下的实则是“无奈之举”，并提出调整和深化分税制结构的建议，赋予地方政府尤其是基层政府以更多的与事权相匹配的税权。从上述的文献我们可以看到更多的学者更多的是将土地财政与房价水平联系在一起进行研究，而较少的学者能够将分税制改革、土地财政以及房价水平纳入到一个理论框架中进行讨论。因而，本文希望通过“土地财政”这一中介因素，将我国的分税制改革与房价水平相联系进行分析，这样能够更深层次地分析我国房价持续上涨这一问题，并且提出更为切合现状的政策建议。

三、分税制改革、土地财政与房价水平的关系

(一)分税制改革与“土地财政”

1994年我国实行分税制改革，建立了以分税制为基础的分级财政体制框架，这给我国的经济改革与发展带来了深远的影响。分税制改革包括三个方面，一是划分划分中央与地方的事权和支出范围；二是划分中央与地方收入；三是确立中央财政对地方税收返还和转移支付制度。分税制的实质就是为了有效处理中央政府和地方政府之间事权和财权的关系。而进行分税制改革的原因，一是建立了市场经济的目标模式，需要将最初的行政手段转化为经济手段；二是当时中央财政已经进入到难以为继的状态，1993年我国中央财政收入比重只占到全国的22%。分税制改革改革为我国经济发展带了显著的成效，中央财政收入恢复性增长，财政收入占GDP比重和中央财政收入占财政收入总额的比重也是逐年提高。同时，转移支付的规模也有所提升，能够较好地弥补纵向财政缺口。

分税制改革虽然给我国经济发展带来了显著地正面效应，但是分税制改革也带来了一定的问题，而其中最突出的问题就是基层的财政困难。分税制改革改变中央和地方的收入分配格局，使中央财政的困难得到了缓解，但随之而来的是地方财政尤其是基层财政的困难，实际上受到各方面条件的限制，很多配套制度并不完善，虽然确立了中央和地方财权与事权的划分，但是并未明确省级以下地方政府间的责任，地方税体系建设也有明显的缺位和滞后，地方财源难以得到保证，造成了财权上移而事权下移，导致地方财政困难的局面。另外，以当地经济发展作为政绩考核的指标，地方政府官员为了晋升必然要寻找相应的增收的途径，因而对于地方政府来说，实行“土地财政”是一条既能够解决财政困难又能够提升GDP的路径。

(二)“土地财政”与房价水平

“土地财政”是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，也被称为“第二财政”。我国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入。而“土地财政”推高房价水平有两方面的解释，一是土地资源的稀缺性，地方政府通过“土地财政”来获得财政收入，但是土地资源是有限的，只能不断通过城市化的推进将人口集中到城区，而将周边地区不断开发为商业住宅用地，必然会推高了地价的水平，从而导致了建房成本的提高，使房价不断上涨；二是“土地财政”并没有直接导致高房价，强大的需求仍是造成高房价的直接因素，当今社会除了一定的刚性需求以外，更多的购房者是抱着投资的心态去买房，而这种持续膨胀的投机需求建立在对我国房价较高的预期上，由于政府财政严重依赖土地，地方政府就有经济动因去推动高房价，也缺乏激励去配合中央政府贯彻执行房价调控政策，这样就给购房者传递了房价不会下跌的信号，让更多的人去进行房地产投资，这必然会推动房价。

(三)三者的关系

基于前两部分的分析与关系的梳理，我们可以看到分税制改革造成了我国中央政府与地方政府间财权与事权不匹配的局面，地方政府尤其是基层政府在这种改革后的体制下形成了财政困难，而为了使这种收不抵支的情况得到缓解，地方政府为寻求增收的出路不得不走上“土地财政”的道路，虽然至今为止，学术界对我国“土地财政”是有意为之还是无奈之举并无统一说法，但是可以看出我国确实是在1994年分税制改革以及城镇住房改革后，地方政府依靠卖地获得收入，“土地财政”作为一项中介因素，将我国房地产价格居高不下的问题与我国分税制改革联系起来，发现了分税制改革如若不得到有效地完善，我国地方政府依旧会通过卖地获取财政收入，这种“寅吃卯粮”的发展方式必然是不能够持久的，而高房价也会不断积累社会的矛盾，这不仅涉及到我国的民生问题，更是会阻碍我国经济的健康与可持续发展。

四、政策建议

本文通过理论与数据的分析可以发现我国的分税制改革、“土地财政”和房价水平有着密切的关系，分税制改革激发各个地方政府实行“土地财政”，而这又成为我国高房价的一个重要制度因素，如何缓解这种局面，本文分别从不同的主体提出相关的政策建议。

对于中央政府来说，首先需要不断完善我国分税制改革，明确划分我国中央与地方的职责范围，将事权与财权匹配起来，领导省级以下政府逐步完善分税制改革，促进形成地方稳定的财政收入；其次，要完善我国的土地流转制度，推进市场化配置，完善市场机制对土地财政的治理，另外还应该不断调整我国的房地产调控政策，有效控制地方房价居高不下的局面。最后，改变我国以GDP为核心的政绩考核与晋升制度，将环境与民生问题纳入考核的范围，能从某种程度抑制我国地方政府官员通过卖地发展房地产来拉动地方经济发展的动机，将更多资源用于发展民生问题，促进经济的良性循环与可持续发展。对于地方政府来说，首先应该建立在完善的分税制基础上，形成固定的税源，另外要建立和发展多种方式来筹措发展资金，比如建立阳光信用机制发展地方债券；其次，加强对土地流转的监督与管理，提高对土地出让金的使用效率。(作者单位：武汉大学)

参考文献:

[1]周彬，杜两省.“土地财政”与房地产价格上涨：理论分析和实证研究[J].财贸经济.2010(8)

[2]陈志勇，陈莉莉.财税体制变迁，“土地财政”与经济增长[J].财贸经济.2011(11)

[3]杜雪君，黄忠华，吴次芳.中国土地财政与经济增长——基于省级面板数据的分析[J].财贸经济.2009(1)[4]卢洪友，袁光平，陈思霞，卢盛峰.土地财政根源：“竞争冲动”还是“无奈之举”？——来自中国地市的经验证据[J].经济社会体制比较.2011(1)

[5]贾康.我国分税制改革思路及政策安排：回顾与前瞻[J].金融发展评论.2010(11)

[6]贾康，刘微.“土地财政”分析及出路——深化财税改革中构建合理、规范、可持续地方“土地生财”机制[J].财政研究.2012(1)[7]闫坤.分税制改革的评价与展望[J].中国财政.2008(18)

[7]李郇，洪国志，黄亮雄.中国土地财政增长之谜——分税制改革、土地财政增长的策略性[J].经济学(季刊).2013年7月 第12卷第4期

[8]王学龙，杨文.中国的土地财政与房地产价格波动——基于国际比较的实证分析[J].经济评论.2012(4)

[9]蔡穗声.中国房价上涨原因试析[J].中国房地产.2013(13)

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作者简介：芦越(1990-)，女，汉族，湖北省宜昌人，硕士研究生，武汉大学经济与管理学院财政学专业，研究方向：财政税收制度。