经济责任审计、官员治理与地方政府投资效率

龙世舜 李彬

摘 要：目前，我国地方政府过度投资所引起的地方债务激增，受到了中央政府的高度重视。中央政府为了控制金融风险，不断出台新的政策叫停不少违规或擦边的融资方式，结果却不尽如人意。地方政府是由地方官员组成的，在地方政府非效率投资的背后往往存在着地方官员的利益。因此，本文从地方官员的治理着手，研究官员政治晋升激励对地方政府非效率投资的影响和经济责任审计对这种影响的约束作用，进而用实证检验经济责任审计基于对官员权力约束而产生的对地方政府非效率投资的抑制作用。

关键词：经济责任审计；官员治理；地方政府投资

一、引言

目前，我国地方政府的过度投资所引起的地方债务激增，受到了中央政府的高度重视。中央政府为了控制金融风险，不断出台新的政策叫停不少违规或擦边的融资方式。结果却不竟如人意，地方政府为了规避中央政府的政策限制，在融资方式上不断推陈出新，但融资成本却越来越高。从财政融资、城投债、国开行软贷款到商业银行、PE、BT回购，甚至有些政府在资金链紧张时，采用高利贷的方式进行短期补救。若非有利可图，地方政府不会不顾一切的想要筹集足够资金进行投资。地方政府是由地方官员组成的，在地方政府非效率的投资背后往往存在着地方官员的利益。因此，地方政府非效率投资的治理应该从地方官员治理着手。

地方政府的非效率投资起源于官员个人的利益，而官员的个人利益通常在于个人的经济利益和政治晋升两个方面。政府投资具备同时满足官员这两个方面需求的条件。首先，在政府投资中资金流量巨大，官员可以寻租、设租的机会太多，而且收益颇丰。其次，我国的政绩评价与GDP增长率挂钩，投资是拉动经济增长的三架马车之首，且见效最快，符合官员在较短的任期中取得较大的成绩的需求，也为官员的政治晋升增加了政治资本。在政府投资领域，动辄需要国家投入数十亿的资金，官员有责任保证投资资金的使用效率。但在缺乏经济责任监督的情况下，官员缺乏履行责任的动机，而更多的是考虑自己个人的利益。因此，有效提高政府投资效率需要从官员经济责任的落实着手。

官员的权力需要得到约束，不能为了私利而滥用。为此，我国建立了一种针对官员个人经济责任落实情况的监督机制，即经济责任审计。刘家义（2102）认为国家审计要作为国家治理的工具。作为国家审计的一部分，经济责任审计如果要成为国家治理的工具，我们希望它的治理作用不仅局限在对官员腐进行问责，而且能对官员的行为起到更深远的影响。由此，本文所探讨的重点是：通过对官员权力的约束，经济责任审计能否起到抑制官员在政治晋升与经济激励导致的政府非效率投资的作用。

本文的余文结构框架如下：第二部分是制度背景、理论分析和研究假设的提出；第三部分是研究设计；第四部分是实证检验结果；第五部分是研究结论与政策建议。

二、制度背景、理论分析与研究假设

（一）我国现有的官员晋升机制对地方政府投资的影响

中央政府希望通过用晋升激励的方式促进地方官员努力去实现组织布置的政治任务。中央政府给地方政府的政治目标，往往具有多元化的特征，即政治目標并不是单一的，而是多个方面的具体目标的有机组合，例如经济发展、社会稳定、充分就业等多个方面。但在实际工作中官员很少做到兼顾，而会过于偏重发展经济，而忽视医疗、教育等基础领域的投资。其主要原因在于：首先，决定官员晋升的政绩标准是地方经济的增长水平。自改革开放到现在，经济建设一直是我国政府工作的中心。相应的，中央政府在评判地方政府官员的执政能力时，也会主要考虑他所在地区的经济发展情况，所以官员的晋升更多的是与GDP增长率挂钩。因此，重点发展经济既符合中央政府对地方政府的期望，又能使地方政府官员获得仕途上的晋升，对于官员来说既名正言顺又兼顾个人利益。但官员实现个人利益的路径和组织实现其政治目标的路径并不完全一致。GDP增长率只是一个产出值，而没有考虑到投入的资源。官员只是通过加大投入的方式增加产量，并不是有效率的投资。其次，官员的任期有限，官员需要在任期内就取得显赫的政绩，所采取的决策往往需要立竿见影。注重长期效益的投资，尽管“功在当代，利在千秋”，但在地方与中央的信息不对称的情况下，难以被发现，或者它的发现具有较强的滞后性，地方政府官员难以在任期内获得它给自己仕途带来的好处。地方政府在发展经济时，最常用的方式就是加大地方投资。投资，尤其是地方政府主导的基础建设投资，相比于出口和消费能更显著、更快速地拉动经济增长。从地方投资的主体来看，主要分为是地方企业投资和地方政府投资（包括地方政府控股的地方国有企业投资）。民营企业在很多的投资领域面临的“玻璃门”的局面，表面上规定民营企业可以进入的领域，实质上却又重重关卡。地方官员为民营企业在投资领域设置关卡，一方面是怕被扣上导致国有资产流失的“帽子”；另一方面地方政府官员让政府及其控股的国有企业参与投资更为得心应手。但与民营企业投资相比，政府投资的政治性更强，相应的会缺乏提高投资效率的动机。地方官员更多的是考虑投资所拉动的GDP的增长，而非投资的长期效益。此外，在我国目前的行政体制下，很难对政府投资项目实行真正的刚性预算约束。因此，往往很容易导致过度的投资，导致产能过剩，在浪费了大量资源的同时，却得不到合理的效益。

由此可见，地方政府官员在政治晋升的激励下，会主要采用地方政府投资的方式拉动地方经济增长。但我国目前的政府投资管理机制，在现有的行政体制下，无法保证地方政府投资的效率，因此往往会导致资源的浪费，甚至地方债务的激增。根据以上分析，本文提出理论假设1：

H1：地方政府官员晋升激励强度越大，地方政府投资效率就越低。

（二）经济责任审计的官员治理作用对地方政府投资的影响

从经济责任审计的本质、定位与作用来看，约束地方官员滥用权力是其根本目的和任务。受托经济责任关系乃国家审计产生的首要前提，促进和保证主要领导干部受托经济责任得以全面有效履行是国家审计的首要目标（蔡春，陈晓媛，2007）。由于政府官员既有政策的制定权与决策权，又有市场的管制权与公共资源的支配权，当权力得不到充分监督与制约的情况下，很容易发生寻租行为，使资源配置偏离效益的轨道，社会福利水平下降。经济责任审计是对权力的监督机制，也是解决权力寻租问题的制度性保证。经济责任审计通过对领导者任期内经济责任履行情况的审查、评价与鉴证来实现对领导者权力的约束和监控，为维护国家经济安全提供最基本的条件。

随着审计的层次不断提高，审计的内容不断深化，国家在查处领导干部责任范围内的违法违规和损失浪费等问题、加强对权力的制约和监督、从源头上预防和治理腐败、促进落实科学的发展观和正确的政绩观等方面发挥了重要作用（刘英来，2006）。李江涛（2011）的实证研究表明，国家审计力量越强，经济责任审计执行力度越大，越能够预防领导干部职务犯罪，促使被审计的领导干部节约使用经费，降低行政成本。因此，我们认为，经济责任审计通过对地方政府官员任职期间投资决策及投资效果等情况的审计，对发现的问题明确相关责任人的责任，能增强领导干部的责任意识，促使领导干部增强遵纪守法意识和自我约束能力，督促地方政府官员进行适度的融资。根据以上分析，我们提出理论假设2：

H2：政治晋升激励下的官员机会主义行为对地方政府负债的影响受到经济责任审计的约束。经济责任审计的执行力度越强，越有可能抑制政治晋升激励下的地方政府非效率投资。

三、研究设计

（一）檢验模型

本文用于检验假设1和假设2的基本模型如下：

模型中涉及的变量有：

1.被解释变量

本文采用“边际资本产出率”（ICOR）来衡量地方政府的投资增长效率，即边际资本产出率=经济性投资增加量/GDP增加量。具体而言，选择地方政府GDP增量作为衡量经济产出的指标，选择地方政府固定资产投资的年度增加量作为衡量地方政府经济性投资增加量指标。从理论上讲，该比值越低，说明投资的产出效应越明显，投资效率越高。

2.解释变量

基于本文讨论的内容，本文选取以下主要解释变量：各省份实际GDP增长率（GDP）、经济责任审计查出的问题金额（AMOUNT）、经济责任审计处罚人员数量（DIS）、预算软约束（BUD）和市场化指数（DCREDIT）。

为检验假设1和假设2，本文借鉴张军等（2007）的研究，采用人均外商直接投资增长率（FDI），即本年度人均外商直接投资与上年度人均外商直接投资的比值，作为官员晋升激励程度的衡量指标，比值越高，激励强度越大。借鉴王翠琳、蔺全录和李莉（2015）的指标，本文可以量化的年经济责任审计查出的问题金额（AMOUNT）作为衡量指标，查出的问题金额越多，经济责任审计的执行力度就越大。借鉴李江涛（2009）的指标，本文采用经济责任审计处罚人员数量（DIS）作为衡量指标，处罚人数越多，说明经济责任审计处罚力度越大。对于经济责任审计的问题金额和处罚人员数量本文选取前一期的经济责任审计的数据，因为经济责任审计的处罚对于领导干部的威慑力在下一期才能体现。根据本文的分析，官员晋升激励对地方政府非效率投资的影响受到经济责任审计的约束，因此本文在解释变量中加入了经济责任审计查处的问题金额与晋升激励强度的交叉项以及经济责任审计处罚力度与晋升激励强度的交叉项来把握这种作用。

根据已有文献，控制变量包括预算软约束（BUD）和金融市场化指数（DCREDIT）。本文采用政府预算外收入与GDP的比值来衡量地方政府预算软约束的程度（方红生和张军，2009），采用樊纲等（2011）编制的“金融业的市场化”指数衡量金融市场化程度（DCREDIT）。考虑到时间的影响，本文还控制了年份（Year）。

（二）样本与描述性统计

本文选取29个省、直辖市和自治区2005-2009年的外商直接投资额、固定资产投资总额、预算外收入、金融市场化指数以及相关审计数据为样本进行实证分析。外商直接投资额、固定资产投资总额的数据来源于CSMAR数据库，经济责任审计的数据来源于《中国审计年鉴》，预算外收入的数据来源于《中国财政年鉴》，金融市场化指数的数据来源于《中国市场化指数—各地区市场化相对进程2011年报告》。此外，本文还对样本做了如下处理：（1）因为数据的原因剔除了西藏、新疆两个地区；（2）对于年鉴中没有披露的数据，本文按照遗失值进行处理；（3）对所有连续变量进行了Winsorize处理，小于1%分位数与大于99%分位数的变量，令其分别等于1%分位数和99%分位数。经过筛选最终选取了121个样本数据，所有的数据处理采用stata12统计软件。

经统计可得出，各省份地方政府投资效率的反向衡量指标ICOR的平均值为4.49，最小值为1.88，最大值为29.04，说明各地区地方政府投资效率的差异显著。FDI的平均值为1.18，最小值为0.55，最大值为2.12，标准差为0.453，说明我国各地区经济发展水平不平衡。经济责任审计查出的问题金额（AMOUNT）平均值为11.786，最小值为1.7，最大值为23.1，标准差为5.188，说明各地执行经济责任审计的力度差异较大。经济责任审计处罚人员数量（DIS）的平均值为19.206，最小值为3，最大值为35，标准差为6.095，说明各地区的审计处罚力度差异较大。预算软约束和金融市场化指数的平均值分别为25.824和8.713，标准差分别为13.098和2.050，说明各地区的预算约束程度与市场化进程都有着较大的差异。

四、实证检验结果

表1报告了模型5.1和模型5.2的回归结果。FDI的回归系数显著为正，说明政治晋升激励下的官员的行为会降低地方政府的投资效率。地方政府官员为了在短时间做出政绩，会通过大量的投资拉动地方经济的增长，同时会造成政府投资的低效率。AMOUNT与FDI交互项的回归系数显著为负，说明经济责任审计查出的问题金额越多，对地方官员的监管越严格，就越能抑制地方政府的非效率投资。DIS与FDI交互项的回归系数显著为负，说明经济责任审计的处罚力度越大，对官员违法违纪行为的威慑力就越大，从而防止了官员滥用权力，抑制了官员进行非效率投资的冲动。BUD的回归系数显著为正，说明预算软约束的程度越大，地方政府投资的效率就越低。预算的约束力越差，官员就越容易获得更多的资金进行投资，而对投资的效率就越不会顾忌。DCREDIT的回归系数为负，但并不显著，说明地方市场化进程的水平对于地方政府的投资约束并不显著。

注：括号内为t值；***是在0.01水平上显著相关；**是在0.05水平上显著相关；*是0.1水平上显著

五、研究结论与政策建议

本文以2005-2009年中国29个地区的年度数据为样本，实证检验了地方政府官员晋升激励强度和地方机关经济责任审计的强度及处罚力度对地方政府非效率投资的影响。研究发现，地方政府官员晋升激励强度与地方政府的投资效率负相关。但地方政府官员的晋升激励对地方政府投资效率的影响受到经济责任审计的约束。地方审计机关的强度和处罚力度越大，越有可能降低官员晋升竞争对地方政府投资效率的负面影响，进而提高地方政府的投资效率。结果表明，地方审计机关可以通过经济责任审计发挥监督官员经济责任落实情况的作用，并借用相关部门根据审计结果的处罚起到对官员的威慑作用，抑制官员借用职权谋私的冲动，提高地方政府的投资效率。

基于以上结论，本文提出以下政策建议：（1）进一步规范政府投资管理体制和相关法律法规，为经济责任审计对官员在地方政府投资中的责任认定提供依据和评判标准。（2）推行经济责任审计结果公告制度，将经济责任审计的处罚信息公开化，并更详细的披露地方政府官员在地方政府投资中的受托经济责任履行情况，更好地发挥经济责任审计的威慑作用。（3）培养经济责任审计人才，壮大经济责任审计的队伍，确保经济责任审计的强度。（作者单位：湖南师范大学）

参考文献：

[1] 蔡春，陈晓媛.2007.关于经济责任审计的定位、作用及未来发展之研究.审计研究1：10-14

[2] 樊纲，王小鲁，朱恒鹏.2011.中国市场化指数——各地区市场化相对进程2011年度报告.第1版.北京：经济科学出版社，64-129

[3] 方红生，张军.2009.中国地方政府竞争、预算软约束与扩张偏向的财政行为.经济研究，12：4-16

[4] 张军，高远，傅勇，张弘.2007.中国为什么拥有了良好的基础设施？经济研究，3：4-19

[5] 周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理.上海：上海人民出版社、格致出版社，2008，89-91