当前地方经济发展的融资模式

谭功理

摘要：本文介绍了当前地方经济发展的主要融资模式（财政收入、债务性融资、权益性融资、资源性融资及PPP模式）和各自的主要特点，通过对当前地方经济发展融资状况的总体分析，认为针对不同发展阶段的地方经济状况及不同项目类型的现金流特点，应因地制宜的选择适合自己的融资模式。

关键词：融资模式；地方债务；PPP

一、前言

我国地方经济发展很大程度上是一种政府主导型的发展模式，在中央政府对各区域制定的区别政策框架内，各地方政府利用自身政策、区位、经济基础等特点，充分发挥各自相对优势，进行各种招商引资，以驱动地方经济发展。这种发展模式既与我国历史传统及薄弱的经济基础相关，又是地方政府官员政绩考核方式的必然结果。目前，虽然政府对经济发展模式的主导作用有所减弱，但本质上还是政府主导型的市场经济，尤其是对于欠发达地区，如没有地方政府的创新主动，限于当地资源的劣势，将很难改变长期落后的发展态势，更别说后发优势了。因此，对于目前中国地方经济发展投融资模式的研究，其着眼点还应主要落在地方政府的投融资模式选择上。当然，地方政府的这种发展模式选择并非随身所欲，而是受制于大的市场经济体制、地方发展现实、资源禀赋等多种经济、政治、文化现状。

长期以来，地方政府主要以向银行借款（包括政策性银行和商业银行）的方式为各种投资项目（如公路、轨道交通、基础设施建设等）筹集资金，自2008年全球金融危机，中国推出4万亿刺激方案以来，地方政府债务显著上升，2010年仅政府融资平台贷款就已接近15万亿[1]。之后经济形势虽有所缓和，但并未达到预期效果，为控制银行业风险，各部委也加强了对银行房贷的监管，导致银根紧缩，很多地方政府平台公司由于资产负债率过高等财务指标不能满足房贷要求，导致很难再从银行贷到足够资金以满足地方发展之需；也正是这几年，信托行业快速发展，信托业运作灵活，很多政府平台将融资渠道转向信托，但信托资金成本较高，导致地方政府还贷压力进一步加剧，而且信托产品一般时间较短（一般为两年左右），而政府投资项目一般运营周期较长，回收期长，导致很多信托产品资金期限不匹配，短期还贷压力大，平台债务风险加大[2]。2013年，中央政府在对全国地方政府负债进行摸底后，针对地方政府负债较大、短期还款压力大等状况，结合国外先进的发展经验，在国内大力推行PPP（Public-Private-Partnership）发展模式，十八届三中全会指出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。国家发改委、财政部发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南》，对PPP模式下公共项目建设予以指导[3]。

二、主要融资模式

（一）财政收入

僅指地方财政一般预算收入，主要包括税收、收费（包括各种行政及事业性收费）和财政转移（包括上级财政拨款、下级财政上缴和专项资金拨付）等。

1、税收。税收是一国政府最正当、也是最稳定可靠的财政收入来源，其具有合法性、无偿性和强制性等特点。对于一个成熟的政府，税收应该是其最主要的经济来源，目前我国税收在各级政府财政收入中所占比重已超85%。

2、收费。收费由于不需经过法律许可，各部门征收随意性大，且其支出不透明，既加重了国民负担，又容易引起贪污腐败等现象，近几年国务院多次要求清理地方政府各种不规范收费，但由于这些收费对于地方政府及其下属的某些事业单位经济意义重大，目前进展并不是特别顺利，但总体趋势是比重下降，且应该会进一步下降，直至大部分被取缔。故收费对于地方经济发展的融资意义基本可忽略。

3、财政转移。包括上级财政拨款和下级财政上缴，其中上级财政拨款既有一般性转移支付，也有专项转移支付（即结合有关项目建设，向上级有关单位争取专项资金或配套政策支持）。下级财政上缴主要是根据各级政府之间的财权和事权约定，某些财政收入需上缴上级财政。

（二）债务性融资

债务性融资主要包括各类银行贷款、债券（包括地方政府债券和地方平台公司企业债券）、信托融资和主权外债等须还本付息的融资方式。

1、银行贷款。既包括商业银行贷款，又包括政策性银行贷款。

目前国内大部分地方政府的负债是商业银行贷款，这些贷款由于取得容易，程序简单，一旦出现还款紧张情况，还可利用政府同银行之间的关系进行一定的融通，因此，被各地政府广泛使用。但商业银行贷款一般期限较短，利率较高，各种限制条件较多，且随着银行不良贷款率上升等问题引起广泛的关注，还贷越来越刚性，容易使地方政府在短期内形成较大的还款压力。

政策性银行贷款利率低、期限长，具有政府补贴性质，但贷款条件严格，主要为国家重点工程建设、进出口行业和农业发展等特殊项目提供资金，具有极强的政策性，一般较难申请，不能作为地方政府融资的普遍性途径。

2、债券。包括地方政府债券（简称政府债）和地方融资平台企业债券（简称企业债）。

根据我国2014年修正的《预算法》第三十五条规定，只有经国务院批准的省、自治区、直辖市可以在国务院确定的限额内发行地方政府债券，且举债规模由国务院报全国人大或全国人大常委会批准。即地方政府不能完全自主发行债券，且需列入地方政府财政预算管理中。目前国务院已批准浙江、上海、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛等十省市试点地方政府债券自发自还。

但是很多地方政府通过成立城投类地方投融资平台公司，发行企业债券，规避法规，在某种意义上算是地方政府为地方经济发展融资的创新之举。平台公司企业债券是通过设立隶属于地方政府的企业作为融资平台进行债券融资，但是它又区别于真正意义上的企业债，发行方主要承担地方政府的相关职能并享受相应的优惠政策，很少基于利润最大化原则进行自主经营、自负盈亏。

债券融资相比股票融资具有投资风险小的优点，且有各级政府信用做显性或隐性担保，容易募集到资金。

3、信托融资。政信合作主要是指信托公司通过发行信托产品为地方政府进行融资，是近几年地方政府融资的热点，其发展契机来源于银监会对银行资产的严格监管及地方政府的巨大融资需求。政信合作主要有以下几种操作模式：a、信托贷款；b、“股权+回购”；c、“银信政”合作模式。

4、利用主权外债。主权外债是主权国家对外的债务。

（1）外国政府贷款。是指外国政府向发展中国家提供的长期优惠性贷款。北京利用较多，县市区很难。

（2）国际金融组织贷款。向我国提供多边贷款的国际金融组织主要是世界银行、国际农业发展基金组织和亚洲开发银行。要有特定项目，利率优惠期限长，但审核严格且审批时间长，难以拿到。

主权外债一般针对欠发达国家或地区，目前随着我国经济实力的崛起，东部较发达地区获得的几率将会大大降低，中西部重大民生项目可以考虑申请。

（三）权益性融资

从法律上来说，国有企业（包括各类政府平台企业）属于全民所有，各级政府代表人民行使相应权利。具体而言，地方政府国有资产管理部门作为地方国有企业的所有者代表，履行出资人职责或享受相应权利，包括收益权和转让权。

因此国有企业也是政府的重要资产之一，对政府宏观经济调控，履行公共职能有着深刻的影响。随着国企改革步伐的加快，各地在利用国有企业改革为地方政府融资方面也做了许多尝试，主要方式有：

（1）产权制度改革。对于有条件的企业，可以通过各种方式进行企业的股份制或股份合作制改革，将国有股份逐步变现（包括主板、创业板和新三板等公开市场及通过协议等非公开市场）。

（2）经营权分离。对于产权制度改革不能一步到位的企业，可以通過承包、租赁等方式出售企业的经营权，从而达到融资的目的。

权益性融资可募集资金量大、无还本付息压力、资金使用灵活，但必须要有足够的资金使用效益，能使投资者长期获利，否则长期来说很难筹集到足够资金。

（四）资源性融资

指各级地方政府利用其所掌握的公共资源筹措资金，包括有形资产（资源）融资（如土地出让金）和无形资产（资源）融资（如公共道路广告费）；

2014年，全国土地收入达4.3万亿，超过地方财政一般性预算收入的50%，已然成为地方政府最大的收入来源，如果结合一般性预算中土地相关税费，土地带来的收入将占据地方财政总收入的半壁江山。但自2007年以来，土地出让收入受政府监管和社会关注度都非常高，已全额纳入地方政府性基金预算管理，并规定了明确的使用用途，不能用于平衡公共财政预算，更不能用于弥补一般行政运行经费。

（五）PPP模式

PPP（Public Private Partnership），中文意思是：公共、民营、伙伴，即公共部门与私人企业合作模式，是公共基础设施的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私人企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。是近几年急剧升温的一种重要融资手段，也是目前中央政府主推的地方经济发展投融资模式。

PPP模式的构架是：从公共事业的需求出发，利用民营资源的产业化优势，通过政府与民营企业双方合作，共同开发、投资建设，并维护运营公共事业的合作模式，即政府与民营经济在公共领域的合作伙伴关系。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。

可采取多种方式，比如：BOT和TOT。

（1）BOT，全称build—operate—transfer，即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。

（2）TOT，全称“Transfer-Operate-Transfer”，即“移交——经营——移交”，指政府与投资者签订特许经营协议后，把已经投产运行的可收益公共设施项目移交给民间投资者经营，凭借该设施在未来若干年内的收益，一次性地从投资者手中融得一笔资金，用于建设新的基础设施项目；特许经营期满后，投资者再把该设施无偿移交给政府管理。

三、现状及分析

自改革开放以来，我国经历了多年的高速发展阶段，经济发展状况呈现以下特征：

1、三十多年的经济发展为我国打下了良好的经济基础，但也使各地政府背负巨额债务；

2、整体上我国仍属于发展中国家，各地基础设施现状还远未能满足公众需求，仍需大量投资；

3、各地经济发展的主要推动者仍是当地政府，虽然对各级政府的考核标准有所调整，但经济发展仍是权重最高的指标；

4、随着2014年新《预算法》的实施和反腐行动的加强，我国不健全的财政体制将有望逐步规范和透明；

5、区域发展极度不均衡，部分东部发达省市已然达到中等发达国家水平，但中西部地区还存在大量贫困地区。

根据审计署2013年底公布的《全国政府性债务审计结果》，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元，负有担保责任的债务29.3万亿元，可能承担一定救助责任的债务6.7亿元。

政府负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务，属政府债务；政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保，当某个被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务；政府可能承担一定救助责任的债务是指政府不负有法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助的债务。后两类债务均应由债务人以自身收入偿还，正常情况下无需政府承担偿债责任，属政府或有债务。

政府债务主要是指为满足办公、社会福利、医疗和教育等公共支出需要，由地方政府自身通过借款、拖欠费用等方式所欠债务。这类债务政府部门是借款当事人，主要靠财政收入来偿还。据国家统计局网站信息，2014年我国各级政府财政收入总额为14万亿（其中中央政府6.4万亿，地方各级政府7.6万亿），我国各级政府财政支出15万亿（其中中央政府13万亿，地方各级政府2万亿）。具体见以下图1。

可见，今年各级政府的财政总收入不但无盈余，反而略超支出，这个主要跟我国目前所处发展阶段有关，大量基础设施建设造福于长远，但前期投入大，难以完全靠目前的财政收入保持平衡。

虽然我国财政收入占GDP的比例仅为22%，与欧美国家相比明显较低（比如法国约为52%，美国约为32%），但考虑到我国部分政府收入未納入财政预算，且福利支出水平较欧美国家明显较低，同时从我国财政收入和支出逆差扩大的趋势来看，我国财政收入能为地方经济发展提供额外融资的能力有限。

银行贷款和信托资金确实能解决地方政府的部分资金需求，尤其是紧急资金需求，但鉴于前期银行贷款和信托资金占政府负债所占比重较大，还本付息压力大，且银行贷款和信托一般为短期资金，容易引起资金错配，流动性风险较大，继续依赖从银行和信托公司借款为地方经济发展提供长期额外的资金难度增大。

债券融资成本较贷款和信托低，且可发行长期债券，从目前中央政策导向来看，地方发债主体和范围逐渐扩大，因此具有一定的发展空间。

另外，随着以发展混合所有制为核心的新一轮国企改革不断推进，可考虑地方国企股权分散（转让股权或增加注册资本），既可改善国企经营效益，增加分红，也可在混合制改革中变现部分股权，以获得长期发展资金。或者通过培养一批上市的平台企业，在各种公开市场上募集长期发展资金也是一条有效的道路。

最后，近年国家大力发展的PPP发展模式，也是地方经济发展尤其是解决公共项目融资需求的有效道路。

四、结论

鉴于目前现状及通过以上分析，针对不同地方应结合自身情况和具体支出需要，选择合适的融资方式：

1、对于东部地区，整体政府财政状况较好，可以较低成本的获得银行贷款或向公众发行债券募集资金，且很多公共项目能获得较好的现金流覆盖，可根据具体情况综合采用银行贷款、发行债券或PPP融资模式；

2、对于中部地区，目前正处于基础设施快速提升阶段，投融资需求较大，完全依赖银行或信托资金成本较高，且某些地区较难满足银行贷款要求，故建议大力发展PPP融资模式；

3、对于西部地区，由于经济基础相对薄弱，很多项目现金流难以覆盖，银行贷款难度大，应加大财政扶持力度，多争取中央政府的支付转移及政策性银行贷款，必要时辅助信托的融资渠道。

对于不同项目，也应采取不同的融资方式：

1、对于现金流量预期能全覆盖支出的项目，尽量采取PPP模式，既可减少前期投入的资金压力，又可引入社会资本和管理，提高资金使用效率；

2、对于现金流预期不能全覆盖的项目，也可采取PPP模式，但须部分财政保障或政策支持；

3、对于基本无现金流的公共项目，应财政投入，专款专用，如前期资金不足，可考虑申请上级财政支持或政策性银行贷款。如财政紧张暂时无法提供足够的建设资金，也可考虑PPP模式中的TOT方式，即将政府手中能产生稳定现金流的项目租借给社会资本，以一次性获得较多的现金流来开发新项目。（作者单位：中国人民大学）

参考文献：

[1]乔根平等.地方投融资平台案例分析及经验借鉴[J].水利财务与经济，2013（4）.

[2]郑旭等.我国地方政府融资平台债务风险防范研究[J].科技与管理，2015（1）.

[3]葛勇等.PPP模式下公共项目建设的对策建议[J].城市与建设，2015（8）.