水资源的财政政策探讨

董翠玉　李国栋

摘要：水资源的财政政策是指国家有关水资源的定价、补贴以及税收等方面的政策。目前，我国对水资源的定价普遍偏低，水费收入低于供水成本费用的差额由政府补贴，而对于水资源的资源价值以水资源费的形式反映，由此带来了征收和管理中的许多问题，本文详细论述了完善水资源价格体系、征收水资源税及开征水污染税等财政政策对于提高水资源的利用效率、节约用水的重要意义。

关键词：水资源；定价；水资源税；水污染税

水资源的财政政策是指国家有关水资源的定价、补贴以及税收等方面的政策。目前，我国对水资源的定价普遍偏低，“水价不能反映水资源的价值，有时连生产成本都无法弥补”，[郑通汉，《中国水危机——制度分析与对策》，北京，中国水利水电出版社，2006，第190页]水费收入低于供水成本费用的差额由政府补贴。而对于水资源的资源价值以水资源费的形式反映，由此带来了征收和管理中的许多问题。基于水资源的公共性和商品性而进行的财政政策选择是提高水资源效率的有效途径。

一、完善水资源价格体系

（一）核定水价组成，逐步提高价格。水价是水资源价值的货币表现，根据对水资源的商品性分析，水资源的价值等于水的资源价值、治水工程的价值和治理污水的价值这三部分价值的总合，这三部分价值的货币表现分别为资源水价、工程水价和环境水价，因此，水价包括资源水价、工程水价和环境水价。

（二）对水资源差别定价。由于水资源存在着地区和时间上的分布不均匀，实行统一定价显然不符合效率原则。建议按照地区和时间实行差别定价，如在水资源相对贫乏的地区和枯水期实行稍高的水价，以调节需求。但这并不意味着在水资源相对丰富的地区和丰水期可以实行很低的价格，这种差别定价是建立在水价正确反映其价值构成的基础上，因此，在差别定价之前应制定政府指导价，便于调节。另外，国家还可以按照水资源的用途实行差别定价，如为了鼓励农业的发展，可以对农业用水制定较低的价格，然后再逐步过渡。

（三）加强水价中的成本控制。通过对水价构成的分析可知，成本是影响水价的重要因素之一，合理确定水资源价格构成中的成本水平，是制定合理的水价的基础，这个问题在处于经营体制转型时期的我国具有特殊重要的意义。这里面所说的成本控制，是指水利工程供水价格和供水企业的运做成本，也就是供水企业在生产过程中的直接耗费，主要由原水的生产成本以及制水、配水、供水的管道运输过程中耗用的原材料、动力费及工资、福利、建设的管网、水厂等成本组成。除此以外，还应包括折旧以及资本成本（企业使用资金的成本），以及组织和管理供水企业生产经营所发生的销售费用、管理费用和财务费用。由于供水企业固有的特殊性，没有一个社会平均成本可作为参照和比较，它的成本往往难以实现市场评价和约束。正确的选择应当是科学地确认供水企业的合理成本，以此作为确定水价的基础，反过来用合理水价约束企业从实际成本向合理成本靠近，以提高盈利水平。供水企业的合理成本，实际上应当称作现阶段或某一时期的必要成本，它会随生产技术水平和社会经济条件的变化而变动。在国内各城市供水企业中，水平有高有低，而且由于城市地理、规模、水资源条件、产业结构和经济技术发展水平及供水企业生产工艺上的差异，其实很少有可比性，很难通过全国或地方统一标准和定额进行评价和约束。就某一供水企业而言，可行的办法应当是由城市水务管理部门委托城市水务咨询研究机构有关专家，对其现实成本进行经济技术分析与评价。根据企业实际和阶段性发展的可能，具体核定自来水生产、销售、供水服务等环节的劳动力、动力、材料、资金、费用的消耗与占用及产销差率、管网漏损率等必要合理的指标，据以认定企业在限定阶段的必要的合理成本，以此作為核定水价的依据。[]目前，通过核定水务资本资产收益率，倒推水价是一种较好的方法，它在一定程度上缓解了由于消费者和相关部门不了解专业知识，而造成的供水企业上报的成本不实的现象。

（四）完善价格听证制度，加强监督。由于水资源自然垄断性和外部性，让其完全按照价值规律的要求由市场来决定价格是不够的，供水行业进入的是一个政府管制下的市场，自来水价格的制定必须有一个监督机制，这是消费者的呼声，更是市场公正原则的要求。为此，各地城市水务管理部门应积极落实国家的价格政策法规，对自来水企业成本费用、财政补贴情况、企业和居民用户的承受能力以及对物价总水平影响等有关情况，进行全面听证监督。在听证的过程中政府应确保供水企业提供的材料真实、充分。也就是说让广大消费者有知情权。供水企业提交的资料应由中立的审计与会计师事务所进行核算，由中立的会计师、审计师在听证会上作报告，听证企业代表对有关问题进行解释与答疑。企业生产经营、产品成本及收益状况要让消费者知道，要健全成本管理和价格管理制度，保证听证的水资源价格资料的详细与真实。

二、征收水资源税

征收水资源税基于水资源的产权。目前我国以水资源费的形式来反映水资源的产权，由于水资源费存在着很多问题，使得我国对水资源的产权不明晰，收费不规范，而水资源税在这两方面是优于水资源费的，主要表现在：（1）税收反映的是一种法律关系，是国家凭借政治权力，通过立法强制，无偿、固定取得的一部分国民收入，征收主体是代表政府的各级税务机关、海关等；费则是对政府提供的有关行政服务的一种补偿，反映的是一种等价的服务关系，征收主体是其他行政机关和事业单位，因此，征税有利于明晰产权。（2）税收需要经过严格的立法程序，依据正式的税收立法而征收；收费一般只需通过行政程序即可，其法律的权威程度无法与税收相比，因此，征税具有规范性。理清税费关系，以资源税代替资源费有助于促进水资源的高效配置。

三、开征水污染税

纳税人水污染防治意识淡薄是开展水环境保护工作的一大难点。纳税人注重的是如何进行经济建设，如何提高经济效益，对由于自身行为而引起的水环境状况恶化，殃及大众和后人的恶果，漠不关心和估计不够。更有甚者，触犯了刑律，仍不知是污染水环境所致，这种状况不改变，很难使我们防治污染工作卓有成效。水污染税的作用原理是通过对排放水污染物的行为征税，增加其生产成本，使商品价格能准确反映出企业的生产经营活动所付出的污染水环境的代价，以此来刺激企业减少水污染物排出，促使其在生产活动结束后自觉地开展水环境的恢复治理，同时，由于污染的代价要计入商品成本.企业为求得生存和发展，必然要加大防治水污染的投入，如建设控污设施、开发利用新技术和生产工艺、推行清洁生产等，最终减少水污染物排出。众所周知，税收能成为有效调节经济的手段，还在于它有一定的弹性和灵活性，政府通过它既可以对纳税人进行奖励，也可以对纳税人进行限制。这样奖限结合，从而引导纳税人能按照政府的意图行事。在征收水污染税的政策下，一方面政府可以通过对有水污染行为的单位和个人课征一定比例的税收来限制他们的污染行为，迫使他们采取措施治理和改善环境，减少污染；另一方面政府可以通过减免税来对积极采取措施保护和改善水环境状况的单位和个人进行奖励，鼓励其继续防治水污染。

参考文献：

[1]斯蒂格里茨：《政府经济学》，北京，春秋出版社，1988年

[2]卢洪友，《公共商品供给制度研究》，北京，中国财政经济出版社，2003年

[3]郑通汉，《中国水危机——制度分析与对策》，北京，中国水利水电出版社，

[4]杨君昌等，《公共定价理论》，上海，上海财经出版社，2002年