论中央银行金融监管的弊端

杨洋

摘要：2008年发生的全球性金融危机是现行金融监管体制的梦魇，并由此引发了对当前国际金融监管体制的反思。本文基于中央银行与金融监管方面的基本知识，分析了我国现行金融监管体制所存在的一些缺陷，并进一步结合我国的具体国情，为我国的金融监管体制的完善提出一些建议。

关键词：中央银行；金融监管；金融监管体制

在2008年金融危机的浩劫中， 中央银行金融监管的弊端显露无遗，而在后金融危机时代，我们更应时时提高警惕， 及时完善中央银行的金融监管制度， 切实推进我国整个金融体系防范危机， 抗风险能力的提高。

一、中央银行金融监管概述

金融监管是指金融管理当局运用一定的监管手段、采取一定的监管方式，对金融机构及经营活动、金融市场及交易行为等内容进行监督与管理。

目前，金融监管的目标主要有三方面：一是维持金融安全稳定和良好的金融秩序；二是防止金融业的垄断和保持金融效率；三是保护投资者和存款人的利益。监管当局主要从金融机构市场准入、市场运作和市场退出等方面，遵从监管主体独立性原则、依法监管原则、监管与自律结合原则、风险性监管原则、母国与东道国共同监管原则等进行监督与管理。

随着我国金融业的不断发展，我国中央银行金融监管主要内容有：货币政策执行、风险控制、存款保护、支付体系安全、市场准入等。

二、我国金融监管体制的缺陷

目前，金融监管体制主要有三种：统一监管体制、不完全统一监管体制和分业监管体制。我国采用分业经营、分业监管的体制，即以中央银行为核心，银监会、证监会、保监会各司其职的分业监管体制。国务院是金融监管的主体，各个金融监管部门在国务院的授权下发挥其监管职能，中央银行主要负责金融稳定和宏观调控。随着我国金融混业经营趋势的逐步显现，尽管在2004年，三大监管机构公布了《三大监管机构金融监管分工合作备忘录》，以初步构建各个监管机构在混业经营领域的分工合作机制，又于2008年，国务院发布《中央银行主要职责内设机构和人员编制规定》，使“负责会同金融监管部门制定金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范”被添入中国人民银行的职责之中，但是，我国分业监管体制中仍然存在着众多的缺陷。

（一）分业监管使得监管真空和重复监管并存

一方面，混业经营使得银行、证券、保险业的可替代性和趋同性日益加强，因而削弱了分业监管的基础，监管难度加大；另一方面，金融领域的创新却日新月异。这些都使得中央银行难以及时制定有效的监管措施，会在一定时期内出现监管的真空。同时，在“一行三会”的监管模式下，不同业务的交叉又使得新的监管方式的推出需要多方面的协商，加大了监管的成本，降低监管的效率。

（二）监管程序轻重安排不合理

我国现行的金融监管过分强调对新网点，新业务，增资扩股增资等方面的严格审批，而对投资人权益保护不够。这种不合理会带来两种结果，一是导致银行业务范围的狭窄，不能较好地分散风险。二是过分繁琐的审批程序会导致寻租等腐败现象的滋生。监管越严，租金越高，寻租越盛行，腐败也就越严重。

我国监管部门对于金融的监管过分侧重于新网点，新业务，增资扩股增资等方面的严格审批，而忽视了保护投资人的权益。因此导致银行业务范围的狭窄，不能较好地分散风险。

（三）金融监管的法律、法规不健全

我国金融监管法律、法规不健全，立法滞后。主要表现在：（1）我国立法通常是在成立机构、行使职权之后，并且法律、法规都是以行业为基础，针对各个专门业务层次的监管，立法层次较低，缺乏完善的金融监管法律协调体系。（2）我国金融监管法律法规的数量较多，但部分实用性差（主要是因为出现问题后相关部门才进行采取政策措施）并且重叠和矛盾多，因而金融监管的及时性、权威性和有效性受到阻碍。（3）我国尚未建立存款保险制度，存款人的利益得不到保障。

（四）中央银行与银监会的行政级别无差异

中央银行与银监会同属正部级单位，行政地位无差别，但是，从监管职能上看，银监会应当从属于中央银行，在中央银行的统一协调下开展监督管理工作。目前，在二者行政等级相同的情况下，银监会与央行因有各自独立的行政监管权限，可能导致缺少部门间的沟通协调，造成监管在某些环节的效力不足。

（五）金融风险防范难度加大

经济的一体化，金融自由化以及全球化的发展使金融市场风险防范的难度增大，而我国中央银行未建立起系统的风险分析及危机处理系统，各项监管数据指标不完整。风险分析的重点仍然放在指标的合规性上，未采用历史比较分析以及动态分析的方法来对金融潜在风险以及未来风险进行预测，对整体风险状况的分析只局限于简单的数据汇总和经验判断，难以起到金融风险预测和指导现场检查的作用。

三、完善我国金融监管体制的建议

（一）加强金融监管立法工作，健全金融法规

一方面，应积极借鉴外国先进的金融监管法规，弥补监管上的不足。另一方面，制定并完善适合我国国情的金融监管法规，保证监管工作有法可依，有法必依，使监管机构和被监管机构都受到必要的法律制约。同时，要提高立法的层次和相关法律的实际可操作性。而且还要适应金融创新的需要，配置相应的监管法律，尽量避免监管真空的出现。

（二）改革我国现有的监管体制

在我国混业经营日益显现的情况下，单层多头的分业监管模式已不再适用，对于不同金融机构的交叉性的业务，应当按统一标准进行统一监管，即采用功能监管模式，是金融监管由机构监管模式向功能监管模式转变。如可以让央行牵头，建立及時磋商协调机制，相互交换信息，待时机成熟后，再将银监会、证监会、保监会统一在一个全国性的综合性的金融监管机构内，从而解决金融机构分类监管各自为政，沟通协调困难的问题，而且能够覆盖我国各类金融机构，防止出现监管真空和重复监管的局面。

（三）调整监管程序侧重点，借鉴美国“宽进严管”的先进理念

“宽进”指宽市场准入，“严管”指严金融监管。“宽进严管”可以使更多市场主体参与到金融市场竞争中来，促进金融市场的多元化和创新业务的发展，同时，宽市场准入可以降低市场进入的门槛，有利于抑制寻租腐败现象的产生，降低国家审批成本，提高审批效率。

（四）完善金融监管相关法制建设

人民银行行使金融监管职能的法律基础和保证是严格的金融立法，借鉴国际金融监管的成功经验和理论基础，在我国金融监管未来发展方向的规划之上，必须科学的建立起金融监管法律体系。（1）系统清理我国现行的金融监管法律法规，坚决废止已不能适应金融发展需要的法律法规，重新修订不很完善的法律法规。（2）补充制定新的金融监管法律规范，主要包括：存款保险制度立法、金融机构市场退出立法及金融机构信息披露立法等。

（五）提升中央银行行政级别，强化中央银行权力

提升中央银行行政级别可以增强央行对证监会、保监会、银监会的威慑力，避免由于行政级别的无差异性而导致央行与三会监管目标不一致，引导三会在中央银行的指导下开展监管工作，提高监管的效率。

（六）推动我国金融监管体制的变革

使金融监管从“金融机构”分业监管向“金融服务功能”统一监管模式转变。采取渐进的方式建立新的监管模式，可实行牵头监管，如可指定央行作为牵头单位，建立及时磋商协调机制，相互交换信息，待时机成熟后，再将银监会、证监会、保监会统一在一个全国性的综合性的金融监管机构内。这样不仅可以解决金融机构分类监管各自为政，沟通协调困难的问题，而且能够覆盖我国各类金融机构，防止出现监管真空和重复监管的局面。

（七）完善金融风险预警机制

中央银行要站在宏观的角度，对银行运行的整个系统进行评价。在此基础上，紧密监测国内、国际金融市场运行动态，建立完善的风险监测指标，并运用先进的技术从国内外金融市场搜集信息，积极进行金融市场的风险预测。

（八）加强我国金融市场信息披露制度建设

通过建立有效地信息披露制度，将銀行至于市场的监督之下，使得市场参与者能够在充分了解银行状况的基础上作出理性的判断，从而避免了交易前的逆向选择和交易后的道德风险，有助于形成政府监管和市场监督相结合的科学监管体系，创造一个真正安全公开的金融市场秩序。

我国的金融创新刚刚起步，但是国际上的情况金融创新已经是大势所趋，因此我国金融业的发展，特别是金融创新的发展还必须结合我国的国情，尤其是在国际金融危机的大背景下，必须处理好金融创新与金融监管的关系，充分认识到我国金融监管体系的不完善之处，而且我国投资者的投资理念还不是很成熟，也缺乏风险承受能力，因此，金融监管当局必须改进监管服务，改善监管手段，加强金融监管的国际合作，减少金融体系之外的不稳定因素，促进经济的稳定发展。

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