浅谈日本震后财政重建对我国的启示

向阳

【摘 要】 国内外许多地区都曾经遭受过重大的地震灾害，这些地区在灾后重建过程中的一些做法很值得我们学习和借鉴。本文选取了日本阪神大地震，总结了其灾后重建过程中的一些经验和教训。通过学习这些经验和教训，并结合我国的国情，对的灾后重建工作提出了一些政策建议。

【关键词】 灾后重建金融支持制定法律法规完善机制

恩格斯说过：“没有哪一次巨大的历史灾难不是以历史的进步为补偿的。”地震的补偿，就是给国家、民族赋予前行的新的精神和力量。灾难启迪人生，有教于生者，有益于民族未来。只是，我们所有人都是幸存者。善待生者，直面未来。如此，也算不幸之大幸。

本文在总结日本震后重建经验教训的基础上，旨在为地震的灾后重建工作提供参考。

1. 日本阪神大地震的灾后重建的计划和措施

1995年1月17日，日本阪神地区发生了里氏7.2级的大地震，造成几千人死亡，三万多人受伤，房屋毁坏超过十万栋，基础设施破坏严重，造成经济损失达到千亿美元，这是日本继第二次世界大战后所遭遇最大的一场自然灾害。日本在灾后不到一个月，日本政府就制定了相应的 “阪神、淡路地震灾后振兴计划书”。其中包括灾后灾民自救重建支援计划、城镇重建支援计划、重建家园的政府计划，还有是对灾民以及社会团体和企事业发展的指导计划等等。具体措施有：

1.1立即采取临时性的紧急救援措施。

1.2按人群分类采取救助措施。

1.3采取加快灾区重建的长期措施。

1.4充分发挥民间团体的重要作用。

2. 日本地震灾后重建的经验和教训

2.1经验

2.1.1建立健全的法律法规体系。

保障日本的防灾减灾法律法规体系是以《灾害对策基本法》为龙头、包含52部法律的相当庞大的体系。这些法律法规非常详细规定了灾前应采取的各种防范措施以及灾后的各种应对方法。建立健全法律法规体系给防灾减灾运行机制提供了法律保障和依据，使得阪神大地震在灾后重建工作能够有条不紊地进行。

2.1.2细致详细的重建规划体系

日本在60年代就制定了《防灾基本规划》，并把它作为灾害来临时应对的基本规划。按照《防灾基本规划》的要求，制定相应的地区防灾規划、业务规划。并要求受灾地区必须以《防灾基本规划》为纲，统筹协调，推进防震业务规划和灾后重建的科学规划。这样详尽的重建规划不仅有利于灾区灾后重建，也会对灾区产业空间布局产生很强的指导作用。

2.1.3完善的灾后救助体系

自救、政府援助和社会救助是日本的灾后救助体系的三大块。灾民只要参加了地震保险，就能获得保险公司的赔付金，这就是自救；灾民在重建家园过程中的最重要的资金来源，主要包括地震保险再保险和直接向灾民提供资金援助两种方式，即政府救助；社会救助就是除社会各界捐款救助外，金融机构也会出台一些救济措施，如通过减少贷款利息、缓缴按揭贷款等来减轻灾民负担。日本的这一完善的灾后救助体系，大大减轻了灾民在重建过程中的经济负担。

2.2教训

2.2.1综合性灾难和多种灾害并发的复杂局面下缺乏统一的协调机制

日本政府的政策按照法律规定，决定的过程必须要经过各个部门的协调之后，才能自上而下地形成。因此，如果各部门之间互相推诿和官厅之间纵向分摊，会导致相互协调的能力非常低，工作也会缺少延续性，在大型的综合性灾害或者是多种灾害并发的复杂局面下，很难形成统一指挥调度来应对灾害事件，从而导致应对灾难的效率低下。

2.2.2在灾后重建过程中忽视了对生态环境的修复

灾后重建不仅仅是房屋建设和基础设施的恢复，最重要其实还有整个生态系统的恢复。日本在灾后重建时虽然是强调了生态先行，但却严重的忽略了土壤的污染治理。其实土壤污染主要有加油站、化工厂、化学药品的侵蚀，很多有害物质在地震泄漏时依然残留在土壤中，而且部分有害物质直接污染了地下水。由于日本灾后重建时的疏忽，使阪神大地震遗留下的地质污染问题，至今没能解决。

3. 日本震后财政重建对我国的启示

根据日本灾后重建的经验和教训，总结出了以下几点建议。希望对今后的灾后重建工作能起到一定的借鉴与参考作用。

启示一：建立“政府主导，多方参与”的灾后重建体系，并着重于沟通协调。

由于地震破坏巨大，为了使灾后重建工作能够及时、全面、有序的进行，中央政府应该发挥核心领导作用，建立灾后重建机构。由最高指挥部统一规划并且协调灾后重建工作。建立和完善工作领导责任制，层层签订责任书，做到灾后重建有专人管理、专人负责、专人监督。

启示二、尽快完善相关法规和应急机制，提高灾害应对能力。

建议全国人大常委会或国务院制定和颁布指导灾后重建的法律法规。规范的法律位阶，增强法律效力。同时加强对防范灾害的宣传教育，建立和完善长效应急机制，防患于未然。

启示三、重视心理重建，增强人文关怀。

当地震过后进入漫长的重建过程时，灾民们的心理恐惧感、孤独感和被抛弃感会变得越来越强烈，因此，相关部门应该委派专业心理救援人员指导灾民进行心理重建，除了心理门诊、小组交流、热线电话等传统心理治疗方式外，也要充分利用各种现代化工具，尤其是电视直播、互联网、短信息等新型传媒技术。

启示四、制定有效的财政金融政策。

灾后恢复重建工作必将是一项时间跨度长、资金投入大的艰巨工程。因此，相关部门必须制定有效的财政金融政策以保障灾后重建工作的顺利进行。中央政府应加大统筹和引导地方财政、社会捐赠、对口支援、银行贷款等各类资金，减轻受灾地区人们的负担。其次，加大灾区的信贷支持力度，调整受灾地区的贷款限额，优先发放为灾区基础设施的恢复重建的贷款，优先支持关系到灾区民生的项目。

启示五、组织建立多元化的巨灾保险制度。

截止目前，我国并没有关于地震保险等等市场化的巨灾保险制度。可以说对于各种灾害缺乏风险分担和转嫁渠道。可以借此地震灾害，探索和建立巨灾保险和再保险制度，还要扩充灾害保险制度的容纳范围，并且完善灾害防范体系，增强我国面对灾害时的抵御风险的能力，有效促进经济平稳健康发展。

启示六、设立巨灾风险准备金制度。

尽快设立巨灾风险准备金制度。政府可以从中央和地方财政中，每年提取一定比例资金作为巨灾的风险准备金，并且逐步建立应对巨灾风险的长效机制。当巨灾发生时，除有保险公司的理赔外，还可利用巨灾风险准备金来补贴灾民，分担灾民和国家的损失。

启示七、建立资产证券化风险转移机制。

政府还可以通过各种金融工具的多元化手段，使资本市场的期货、期权、债券、风险组合互换，这样就可以有效地将巨灾风险从保险公司转嫁到资本市场中去。为了实现此措施，必须尽快的加强我国保险、证券行业的市场公开、信息披露等制度的建设， 为资产证券化风险分担机制的孕育和建立创造条件。

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（作者单位：吉林省债务管理服务中心）