我国农田水利投资不足原因分析

万志红 赵如丹 易思岑

(云南大学公共管理学院 云南 昆明 650000)



我国农田水利投资不足原因分析

万志红 赵如丹 易思岑

(云南大学公共管理学院 云南 昆明 650000)

资金是组织重要要素之一，资金的筹措完全受制于组织另一要素——人。上一部分介绍了农田水利建设现状——融资建设项目严重不足，本部分将针对各利益相关者一一分析造成该现状的原因。

1 中央政府主导融资——主导地位限制投资总规模

表现为中央财政投资比例低；政府投资偏好表现为偏好大中型项目，忽略小型项目；地方政府配合建设——财力有限，地方政府责权不匹配，出现了“小马拉大车”的问题，博弈中的占优策略——不投资。

在目前，分析我国的投资机制中各投资主体的投资额度，可发现中央政府、地方政府是主要投资主体。同时，根据我国的公共工程建设的相关政策，可发现中央与地方共建项目，均是中央投资，地方政府遵循1：1的比例配套资金(数据也表明，地方政府投资总额保持着略高于中央投资的水平不变。)。所以，可以得出结论：中央政府在水利建设中占据主导地位，水利投资总规模取决于中央政府投资规模。中央在农田水利投资中占据主导地位，是对其的必然要求。可以从两个角度进行解释：财权、普遍的公共性。

中央政府获取的收益大于成本，地方政府分享的收益大于成本。这一博弈就构成了经典的“智猪博弈”。

表1 中央与地方共建水利投资收益矩阵图

分析该博弈矩阵可知，没有占优策略。博弈的均衡解总是中央政府先行投资，地方政府总是选择不投资。不管中央政府投资还是不投资，不投资总是地方政府的占优战略。而当地方政府依照其占优战略行动，即不投资，中央政府的占优战略就是投资。因此，最终的结果就是中央政府投资，地方政府跟着投资(地方政府在强制力作用下不得已选择非占优策略)。这样简单的博弈模型，可以解释水利建设机制，也就是主要依靠中央投资的机制。

博弈论从一定程度上对农田水利投资不足进行了解释。然而，农田水利供给不足并不是单方面的原因造就的。资金自身定义的不精确性导致的弹性供给也是原因之一。例如，尽管中央“一号文件”里明确提出要大幅度增加中央和地方财政专项水利资金,从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。但是这里的“收益”到底是毛收入还是净收入并没有规定,两种不同的划分将导致土地出让收益数额的巨大差异。加上各级政府对于上级财政资金的使用方向上存在不合理,大多财政拨款用于修建公路等地方民众最需要的地方,投入到农田水利的资金少之又少。

相较于GDP的增长而言，农田水利这一块的投资却是处于停滞甚至负增长状态。尤其是在中央投资决定农田水利投资规模的前提下，在农田水利设施供远远小于求的情形下，中央政府对于农田水利的投资力度不增反减，这加剧了农田水利投资形势的严峻性。

政府的职能是提供公共产品和服务，具有公共性。然而，政府是由有经济理性的人构成的，政府官员追求政绩，政绩的重要指标之一是GDP。于此，政府的投资偏好表现在城市公共产品过剩，而农村公共产品不足。

地方政府的事权多于中央，而税收的大部分归属于中央，这会导致实权与财权的不匹配，担负着绝大多数公共产品提供重任的地方政府缺乏财力的支撑，难以实现提供所需农田水利设施的政府职能。

地方责权的不匹配表现在财权上移，事权下放，即没有足够的财力来保证地方政府职能的实现。[1]

2 市场资本投入不足。

事实上，政府在农田水利等公共工程方面主要是采取政府采购、招标等方式，法律对此也有较为完善的制度规范。然而，这却是政府主导决策，市场执行的模式，从资金投入角度来看，属于政府而非市场资本投入(当然，以发行公债来筹集市场闲散资本同样归于政府投资)。政府并未针对市场主动提供农田水利设施提供完善的制度规范，包括优惠政策、准入政策等，这在资本筹集和渠道准入上设置了市场进入的门槛，加大了市场投资难度，挫伤投资积极性。

在现行水利建设投资机制下,水利建设投资管理模式主要强调计划管理,投资的评估审批环节非常繁复。高额的费用不仅会使一些水利项目望而却步，更是严重挤占了本就有限的水利建设资金。[2]

根据“谁受益，谁负担”原则，农户是小型农田水利设施建设的主体。然而，农户自身筹措资金能力有限、收益的外溢导致的不愿投资、政策性金融组织的有名无实诸多因素早就了农户这一建设主体的空缺。

3 受搭便车偏好、金融体系专项借款流出的影响导致农户融资能力有限。

搭便车偏好，由于农田水利设施的产权不明晰，对于公共产品，根据博弈论的观点来看，博弈各方都是处于观望之中，等待他人投资，自己受益。而有投资需求的人，由于没有排他机制或排他成本过高，使得实际个人收益减少，从而会降低其投资意愿。就个人各自投资而言，最终，得出的博弈结果为实际投资产出的公共产品小于社会总需求。

此外，目前农村针对农村公共物品的供给采取一事一议制度，且小型农田水利设施的建设遵循着“谁受益，谁负担”原则。而针对公共产品的需求，其社会需求为个人需求的垂直相加。其供给是依据每个消费者对其的评价来决定的。即每个消费者对这个物品的效用评价——愿意支付的价格(税收)——加总——成为公共物品的供给成本。在目前的制度政策基础上每个人都不愿真实地说出自己的意愿(低评农田水利)，这样农田水利设施的供给水平就无法实现帕累托最优。

村民投资可分为村级集体或者其他经济组织投入、农民合伙筹资、农户个体投资。农户个体投资适用于以农户自用为主的小型农田水利设施。此类设施一般是农户在承包经营的果园、菜地等范围内建设，资金投入较少，受益对象单一。目前，在我国，村级集体或者其他经济组织投入占农户投资的较大比重，所以，这也导致了我国农户投资农田水利不足。

[1] 王振宇，论完善分税制财政体制的几个关系[J]中国经济时报,2009(9)

[2] 叶晓明，水利建设投融资机制的思考[J]湖南水利水电,2007(4)

万志红(1991.12-)，女，汉，云南昆明人，在读硕士研究生，云南大学公共管理学院2014社会医学与卫生事业管理专业，研究方向：医药卫生体制改革。赵如丹(1991.8-)，女，汉，云南临沧人，在读硕士研究生，云南大学公共管理学院2014社会保障专业，研究方向：社会保障。易思岑(1990.7-)，女，汉，四川达州人，在读硕士研究生，云南大学公共管理学院2014级社会医学与卫生事业管理专业，研究方向：医药卫生体制改革。

S27

A

1672-5832(2015)12-0285-01