论贯彻实施《公共文化服务保障法》的路径选择

摘要：《公共文化服务保障法》是我国文化领域的基本法。宣传普及并贯彻实施好《公共文化服务保障法》，不仅是文化战线当前而且是长期的重要任务。本文将梳理和分析国内外相关法律及国际组织公约实施的经验及做法，以问题为指引，并结合实际引发思考，提出了《公共文化服务保障法》贯彻实施中设立“公共文化服务日”、加快推动法律规定的落地、推动经费纳入本级预算、加强行政执法的顶层设计、调动社会力量参与法律的实施、建立基本公共文化服务监测机制的路径选择。

关键词：《公共文化服务保障法》实施 路径

《公共文化服务保障法》是我国文化领域的基本法，具有综合性、全局性，已于2017年3月1日起施行。它不仅在我国公共文化服务发展史上具有里程碑意义，也将为进一步推进我国文化立法工作起到积极作用。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。[1]***总书记指出，“有了法律不能有效实施，那再多的法律也是一纸空文，依法治国就会成为一句空话。” [2]《公共文化服务保障法》亦然。

一、我国相关法律实施的经验

通过对《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）《中华人民共和国体育法》《中华人民共和国科学技术普及法》《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产保护法》等相关法律的梳理，分析这些法律的贯彻实施，发现总体呈现以下特点。

（一）设立纪念性的节日

为了进一步弘扬尊师重教的优良传统，《教师法》规定每年九月十日为“教师节”，教师节由此上升为法律规定。为了贯彻《中华人民共和国体育法》“国家推行全民健身计划”的规定，国务院决定从2009年开始，将北京奥运会开幕日8月8日定为全民健身日。为深入贯彻《中华人民共和国科学技术普及法》，从2003年起，中国科协组织各级科协和学会在全国范围内开展了全国科普日活动，为持续做好这项群众性、社会性科普活动，中国科协决定从2005年起，将每年9月第三周的公休日定为“全国科普日”。为进一步加强文化遗产保护工作，深入贯彻实施《中华人民共和国文物保护法》，国务院决定从2006年起，每年六月的第二个星期六为中国的“文化遗产日”；国务院决定自2017年起，将每年6月第二个星期六的“文化遗产日”，调整设立为“文化和自然遗产日”。通过设立纪念日，广泛、深入、持久地开展宣传普及活动，为法律的贯彻实施营造良好的社会氛围。

（二）落实财政投入保障

《教育法》规定：国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由国务院规定。2006年3月全国人大通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定，“保证财政性教育经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。”在党中央、国务院的高度重视下，相关部门长期共同推动，《2012年国务院政府工作报告》明确指出：“中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算，地方财政也要相应安排，确保实现这一目标。”从此，各级地方人民政府参照执行，使《教育法》规定的教育投入保障得到落实。

（三）制定配套法规规章

依据《中华人民共和国体育法》“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，提高全民族身体素质”和“国家推行全民健身计划”的相关规定，2009年10月国务院颁布实施了《全民健身条例》。依据《中华人民共和国科学技术普及法》“加强科学技术普及工作，提高公民的科学文化素质”的规定，2006年3月国务院制定并实施了《全民科学素质行动计划纲要（2006—2010—2020）》。依据2002年10月28日新修订的《中华人民共和国文物保护法》的相关规定，2003年7月国务院颁布了《文物保护法实施条例》。与此同时，部分省级人大及其政府根据《教育法》《中华人民共和国体育法》《中华人民共和国科学技术普及法》《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产保护法》，制定、出台了《中华人民共和国义务教育条例》《体育条例》《全民健身条例》《科普条例》《文物保护条例》《非物质文化遗产保护条例》及《体育市场管理办法》等地方性法规规章。通过制定配套的地方性法规規章，让法律规定的各项制度落地生根。

（四）落实执法责任制

经重庆市政府授权，重庆市文化市场行政执法总队负责全市文物保护执法工作，协调相关部门查处违反《中华人民共和国文物保护法》的行为。经上海市政府授权，上海市文化市场行政执法总队行使市文物行政管理部门的行政处罚权。经北京市政府授权，北京市文化市场行政执法总队集中行使部分文物领域的行政执法权。同时，广西壮族自治区没有将文物行政执法权授权给文化市场行政执法总队，由自治区文化厅负责文物行政执法。通过文化厅（局）执法或委托执法，使文物行政执法得到落实。

（五）建立长效监测机制

2006年新修订的《义务教育法》规定：“学校和教师按照确定的教育教学内容和课程设置开展教育教学活动，保证达到国家规定的基本质量要求。”据此，国务院教育督导委员会从2007年始，连续8年开展国家义务教育质量监测试点工作，在试点的基础上，于2015年正式启动了国家义务教育质量监测工作，并委托北京师范大学承担此项工作。参照国家教育委员会的做法，全国部分省（自治区、直辖市）教育委员会成立了基础教育质量监测中心。2009年上海市教育委员会成立了基础教育质量监测中心，作为上海市教育委员会教学研究室一个下设机构，主任由市教育委员会教研室负责人兼任，其监测中心的主要职责有：拟订上海市基础教育质量标准；研究开发上海市基础教育质量监测工具；受上海市教育委员会委托具体实施上海市基础教育质量监测工作；为各区县开展基础教育质量监测工作提供技术支持和业务指导。[3]监测机制的建立，为法律的顺利实施以及今后修订提供了参考依据。

二、国外和国际组织相关法律及公约实施的做法

通过对法国、瑞士、韩国、美国等国家文化法律及国际组织相关公约实施情况的初步梳理，分析它们在具体实施中的普遍做法如下。

（一）加强文化法律的整合与统筹

法国向来重视文化遗产的保护工作，通过不断丰富、完善法律法规，逐步构建起日臻完善的文化遗产保护制度。法国已形成以《遗产法典》为核心，以《历史性建筑法案》《纪念物保护法》《历史古迹法》《景观保护法》《考古发掘法》《国家公园法》《历史街区保护法》等物质文化遗产保护为辅助，且与《城市规划法》《环境法》《商法》《税法》《刑法》等相互配合有机协调的完整的文化遗产法律保护体系。[4]目前，瑞士形成了以《文化促进联邦法》为核心的《瑞士国家图书馆联邦法》《瑞士国家博物馆建立法》等促进文化事业发展的法律制度体系。 [5]

（二）制定配套政策，推动法律落实

美国1966年颁布《国家历史遗产保护法》后，各州依据《国家历史遗产保护法》制定了更具针对性和更高标准的地方法律，如马里兰州针对城市蔓延式发展无法控制，历史性社区、农场和开敞空间保护无法可依的窘况，制定出台了《精明增长和邻里保护法案》；宾夕法尼亚州针对政府长期以来难以划定历史街区进行文化遗产保护的实际，制定出台了《历史街区保护法》。1999年韩国通过《文化产业促进法》后，韩国及时制定文化产业政策，明确文化产业发展战略和中长期发展计划，设立政府奖励制度，支持文化产业人才的培养，以法律促进韩国文化产业规范化发展；韩国为了落实《文化产业促进法》“对企业与个人在文化产业领域进行创业的税收减免政策”规定，韩国政府于2004年重新修改了《税收特例限制法》，将在韩国制作的电影、广播电视、市场演出等产业纳入减免税收的行业之列，可减免应纳税额中所得税和法人税的5%—30%，[6]极大地促进了韩国文化产业的快速发展。美国为了贯彻落实1965年通过的《国家艺术及人文事业基金法》对“美国政府与社会每年拿出相当比例的资金投入文化艺术”的规定，当年美国创立了美国国家艺术基金会与国家人文基金会，加大投入，促进了美国艺术及人文事业的发展。据有关方面报道，仅美国国家艺术基金会2015年投入1.46亿美元的预算，支持了超过3万场音乐会、读书会、演出，以及5000余场展览。[7]

（三）调动民间社团和社区组织实施

美国注重发挥民间社团和社区组织在法律制定和贯彻实施中的作用，这是美国在法律贯彻实施中的特色。如美国《联邦文物法》、美国《历史遗址和古迹法》都是在民间组织等的推动下通过的。目前，美国的古迹信托组织、古迹保护行动组织、古迹信托组织区域办公室在教育国民增强文物意识，接受重要文化遗产及遗产地的馈赠，对文化遗产及遗产地进行科学而严格的保护与管理，确保文化遗产保护计划的实施等方面发挥着十分重要的作用。[8]与此同时，美国注重发挥最基层社区组织的力量推动法律的实施，社区组织的工作是监督法律执行；有些社区组织根据不同的专业领域设立不同的专门委员会，专业委员会各司其职，履行监督法律执行的责任。

（四）纪念日让公约深入人心

其他国家以及世界组织在贯彻相应文化公约的实施过程中也多有设立纪念日的做法。比如“欧洲遗产日”为每年9月的第三个星期日，最早由法國文化部提议，1985年经欧盟委员会和欧洲理事会联合发出倡议成立，欧洲遗产日活动旨在宣传贯彻《欧洲文化公约》；“欧洲遗产日”现已成为欧洲影响最大的参与性文化活动。 [9] “世界知识产权日”为每年的4月26日，由世界知识产权组织于2001年4月26日设立，旨在世界范围内落实《世界知识产权组织公约》。每年“世界知识产权日”当天，全世界都要开展各种尊重知识、崇尚科学和保护知识产权的法律宣传活动。

三、《公共文化服务保障法》贯彻实施中须重视的问题

（一）贯彻实施防止“一阵风”

《公共文化服务保障法》出台使人民群众基本文化权益实现从行政性“维护”到法律“保障”的历史性跨越，把宪法规定的人民文化权益具体化，《公共文化服务保障法》涉及亿万群众自身文化权益的维护，人民群众有权利全面了解、知晓政府应该保障他们哪些文化权益，保障多少，并从中维护其应该享受的文化权益。同时，《公共文化服务保障法》的贯彻实施涉及多个政府部门，尽管《公共文化服务保障法》明确规定了文化、新闻出版广电主管部门负责公共文化服务工作，但还涉及政府其他相关部门，政府其他有关部门也应在各自职责范围内依法开展工作，需要政府相关部门同唱“一个调”、同炒“一盘菜”，合力推进。实践已经证明，一部法律的贯彻实施不能“一阵风”，需要“久久为功”、持续用力。

（二）配套法规政策跟不上

《公共文化服务保障法》规范的是文化领域一些根本性、原则性问题，尤其是《公共文化服务保障法》确立的多项制度，如基本公共文化服务标准制定和调整制度、建设公共文化设施征求公众意见制度、地方公共文化服务目录制度、有公众参与的公共文化服务考核评价制度、公共文化设施资产统计报告制度、公共文化服务开展情况年报制度、公共文化服务表彰和奖励制度等，这些制度的实施，需要紧密结合各地实际，通过制定配套法规政策，在内容、方法、程序等方面进行细化。如果没有配套法规政策的及时跟进，《公共文化服务保障法》难以落地开花结果。

（三）财政保障投入不到位

《公共文化服务保障法》明确规定，国务院和地方各级人民政府应当根据公共文化服务的事权和支出责任，将公共文化服务经费纳入本级预算，安排公共文化服务所需资金。这是政府的底线保障标准，是推动基本公共文化服务标准化的重要支撑。尽管中办发〔2015〕2号文件明确提出了财政保障的依据、范围、尺度以及测算方法、保障方式①，但是时间上已过去两年多，目前全国还没有探索出一个成熟的模式可供复制和推广，财政保障难以保证“不落空”。

（四）文化行政执法缺失

由于我国公共文化服务点多面广，直接关系人民群众的切身文化权益保障。同时，《公共文化服务保障法》与《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产保护法》《著作权法》等法律“主要是调整某一个方面的法律关系”相比，其涵盖范围广、涉及部门多。《公共文化服务保障法》也不同于文化市场执法，其执法的相对人大多是体制内和系统内，其行政执法具有自身特殊性。公共文化服务行政执法是实行集中执法，还是分部门执法；是与现有文化市场行政执法整合，还是由文化行政部门执法；国家层面对开展行政执法有什么样的总体制度安排，这些问题事关《公共文化服务保障法》的顺利贯彻落实，亟待研究解决，形成监管合力。

（五）社会力量参与缺失

社会力量参与公共文化服务是《公共文化服务保障法》所确立的原则。通观《公共文化服务保障法》的条文，直接涉及社会力量参与公共文化服务的多达17条②，占整个条文65条的26.2%。《公共文化服务保障法》对依法鼓励和支持社会力量参与公共文化服务作出了系列化的法治保障。目前，我国鼓励和支持社会力量参与公共文化服务的政策措施不论“力度”还是“硬度”都显不够；社会力量参与公共文化服务不论“广度”还是“深度”都显不足。社会力量参与公共文化服务的缺失，是我国公共文化服务的“短板”。

四、《公共文化服务保障法》贯彻实施的路径

借鉴国内外成熟的做法，结合实际，宣传普及好、贯彻实施好《公共文化服务保障法》，是我们当前乃至长期的重要任务。

（一）设立公共文化服务日

积极推动国务院将《公共文化服务保障法》正式实施之日3月1日，设立为“中国公共文化服务日”，以在全社会营造合力共同推动公共文化服务的良好氛围，强化法治思维和法治观念，提高依法办事的自觉性和能力，持续宣传贯彻实施《公共文化服务保障法》。

（二）加快推动法律规定的落地

加快推进《公共图书馆法》的出台，开展博物馆法的立法调研；启动《文化馆条例》的立法调研工作。推动条件相对成熟的部分省市加快地方立法，重点围绕《公共文化服务保障法》确定的基本制度，在内容、方法、程序等方面进行细化、实现可操作、可复制。在现有全民普法计划、全民健身计划、全民科学素质行动计划的基础上，主要推动国务院发布全民阅读和全民艺术普及计划。

（三）推动经费纳入本级预算

按照中办发〔2015〕2号文件要求，积极推动国务院及地方各级人民政府依据公共文化服务的事权和支出责任，分别按照国家基本公共文化服务指导标准和各省实施标准的年限，以县为单位，测算所需总体经费和年度经费，并纳入本级预算。可选择东、中、西各一个省开展试点，积累经验，然后面上推开。同时，按照标准测算所需的公共文化服务经费，由同级人大按照预算法的有关规定，纳入预算审查监督范围，确保政府经费保障责任落到实处。

（四）加强行政执法的顶层设计

《公共文化服务保障法》明确规定：国务院文化主管部门承担公共文化服务综合协调具体职责；地方各级人民政府应当加强对公共文化服务的统筹协调。文化部要在综合协调机制下，积极发挥牵头作用，按照“权责明确、监督有效、保障有力”和“整合执法主体、相对集中执法”的综合执法管理体制的改革目标，做好行政执法工作的顶层设计。可以选择部分省（自治区、直辖市）开展《公共文化服务保障法》行政执法试点工作，在总结试点经验的基础上，明确行政执法主体、落实行政执法责任制，切实做到有法可依、执法必严、违法必究。

（五）调动社会力量参与法律的实施

要在现有政府向社会力量购买公共文化服务政策的基础上，按照《公共文化服务保障法》“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、捐赠产品等方式，参与提供公共文化服务”的規定，联合相关部门，紧密结合实际，研究出台具有可操作性的政策措施，促进公共文化服务的社会化发展。

（六）建立基本公共文化服务监测机制

以县为单位，建立对基本公共文化服务标准实施进度和实施效能的监测。通过监测，准确掌握政府保障现状及各地公共文化服务的水平和质量，以问题为导向，提出对策建议，提供政府决策参考，使今后制定和调整基本公共文化服务标准，更加结合实际需求、财政能力和文化特色，促进基本公共文化服务的均等化。

注释：

①中办、国办印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确指出：“县级以上各级政府按照标准科学测算所需经费，将基本公共文化服务保障资金纳入财政预算，落实保障当地常住人口享有基本公共文化服务所需资金。”这里所指的标准，就是《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》和各省（自治区、直辖市）实施标准。标准从2015年起开始实施。标准以县为基本单位推进落实。

②17个条文：指《公共文化服务保障法》的第二条、第十三条、第十八条、第二十四条、第二十五条、第三十二条、第三十七条、第四十一条、第四十二条、第四十三条、第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十二条、第五十三条、第五十六条、第五十七条，共17条。

参考文献：

[1]王晨.大力推动公共文化服务保障法的深入宣传和贯彻实施[EB/OL].人民网，2017-02-22.

[2]本书编写组.新思想 新观点 新论断 新要求——深入学习***同志重要讲话精神[M].北京：中共中央党校出版社，2014.

[3]上海市教育委员会办公室.上教委办〔2009〕21号文件：《关于成立上海市教育委员会基础教育质量监测中心的通知》[EB/OL].汇法网，2009-09-25.

[4]王珊.法国和意大利文化遗产保护的经验与启示[J].华北电力大学学报（社会科学版），2015（02）.

[5]彭微，张柯，金武刚. 当代瑞士文化法制建设新进展——《文化促进联邦法》述略[J].山东图书馆学刊，2012（06）.

[6]金禅智.韩国文化产业的发展及其对中国的启示[D].北京：对外经济贸易大学，2006：4-15.

[7]Artforum.特朗普政府计划取消美国国家艺术基金会、人文基金会引发关注[EB/OL].艺术中国，2017-01-20.

[8]顾军，苑利.美国文化及自然遗产保护的历史与经验[J].西北民族研究，2005（03）.

[9]薇冉.到欧洲体验文化遗产日[N].中国文化报，2013-09-26.

★基金项目：本文系2018年度重庆市重大决策咨询项目（B类）——“公共文化服务保障法实施路径研究”阶段性成果。

（作者简介：彭泽明，男，重庆社会科学院文史研究所，研究员，研究方向：公共文化政策与管理）（责任编辑 肖英奎）