深化改革创新 让人大预算审查监督更具实效——东营市人大常委会积极创新部门预算审查监督工作实践

□张永洁

对政府预算进行审查和监督是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。近年来，东营市人大常委会深入贯彻落实党中央关于加强人大预决算审查监督的决策部署和省人大常委会的工作要求，以部门预算审查监督为突破口，积极探索实践，在推动规范财政管理、提高资金使用效益方面取得了积极成效。

推动深化改革，建立健全预算监督体系

党的十八大以来，党中央高度重视发挥人民代表大会制度这一根本政治制度的作用，对人大预算决算审查监督提出了许多新的要求。党的十八大提出要“加强人大对政府全口径预算决算审查监督”，十八届三中全会进一步提出了“预算审查的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求。中共中央将“深化预决算审查监督”和“预算审查监督重点向支出预算和政策拓展”等作为重要改革任务，列入贯彻落实党的十八届三中全会决定重要举措分工方案，并出台了《关于预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》等制度规定。这些改革举措，是发挥人民代表大会根本政治制度作用的重要制度设计，是落实宪法规定的人大监督权的重要形式，对于解决长期以来人大预算审查监督针对性实效性不强、政府预算编制科学化民主化水平不高等问题，具有重要意义。

近年来，东营市人大常委会高度重视预决算审查监督工作。2015年成立了专门的预算审查监督机构，先后出台了《东营市人大常委会关于加强市级预算决算审查监督的决定》《东营市人大常委会关于加强市本级部门预算审查监督的若干规定》等一系列制度性文件，建立健全预决算全过程监督机制。为进一步强化部门预算审查，夯实预算审查监督工作基础，自2016年开始，市人大常委会积极创新监督方式，把握关键环节，探索开展部门预算审查，实现了人大预算审查监督重点由总预算向部门预算的延伸。

创新监督方式，深入推进部门预算审查

以精心筹备为基础，细化会前审查。为有效弥补人员力量有限和人代会期间审查时间较短等不足，从2016年起，市人大常委会突出人代会会前审查，建立了“深入调研+分组审查+会议集中审查”的部门审查新模式。一是深入调研。在预算编制环节，组成调研组深入部门单位开展调研，听取预算编制情况汇报，督促财政及有关部门将预算编制与工作谋划紧密结合、同步实施，把预算编细、编实、编科学。二是分组审查。组织多个预算审查专家组会同各相关专门委员会对部门预算草案进行审查，每年被审查的部门从2016年的4个扩大到2018年的10个，争取本届内对政府组成部门轮审一遍。各专门委员会结合日常工作进行监督，审查部门预算安排的项目立项依据是否充分，是否贯彻省委、市委决策部署，重点工作与预算安排衔接是否紧密等。各预算审查专家组重点审查上一年度预算执行情况是否严格、本年度项目经费安排是否科学合理、部门预算编制是否规范等。三是会议审查。在前期调研和分组审查的基础上，选取部分资金量大、承担重点项目较多的部门单位召开专题审查会议，对其部门预算作进一步审查，广泛听取市人大代表、专家学者和社会各界人士的意见建议，之后形成部门预算审查意见，经常委会主任会议同意后交财政部门研究处理。部门预算审查意见和财政部门的处理情况将在人代会上印发。

以广覆盖为依托，扩大参与层面。为更好地推进公共预算制度改革，提升预算审查公众参与度，市人大常委会坚持“开门审预算”。一方面，明确将其作为市人大常委会的一项整体工作，建立各专门委员会、人大代表、专家学者共同参与的预算初审制度，充分发挥其对经济社会发展关心度高、部门工作熟、提建议准的优势。另一方面，注重发挥审计监督作用，建立了人大与审计部门的定期工作联系制度和委托专项审计制度，并推动审计整改督办工作迈出新步伐。2018年委托审计部门对专项资金管理使用情况进行了专项审计，为市人大常委会开展审查监督提供有力支撑；12月份，市人大常委会听取审议审计查出问题整改报告，并对重点整改部门整改情况首次开展满意度测评，督促提高审计整改质量，倒逼部门规范预算管理，不断提高预算执行水平。

以建平台为突破，打造阳光财政。建设人大预算联网监督中心，实行在线实时监督，是贯彻落实党中央关于加强人大预算审查监督重要部署的具体举措。根据中央决策部署和省人大常委会的工作要求，东营市人大常委会坚持高标准起步，一体化推进，将建设预算联网监督中心作为常委会2018年的重点工作进行安排部署。目前，市人大预算联网监督中心已基本建设完成，年底前与财政部门联通并试运行，明年起将逐步实现与国资、人社、人行国库、审计、税务等部门单位数据联通。联通后，市人大常委会将充分利用预算联网监督平台，加强对部门预算执行的全过程监督，及时了解资金流向，发现预算编制、执行中存在的问题，让部门预算在阳光下运行。各县区人大预算联网监督平台建设正在加速推进，力争年内基本建设完成。

持续精准用力，部门预算审查监督工作成效显著

人大预算审查监督实现由程序性向实质性转变。在推进预算审查监督改革前，市人大及其常委会对市级预算和部门预算的审查监督大多是程序性的，审查意见往往只涉及面上的、笼统的，难以落实到位。随着改革的推进，部门预算审查监督工作不断深化细化，人大代表和社会公众的意见建议在预算编制、执行中得到了较好落实，预算编制与工作谋划的科学化民主化程度有了较大提高，人大预算决算审查监督工作逐步实现了由程序性向实质性转变。

财政预算管理水平有了较大提高。近年来，东营市人大常委会围绕推动“规范市级财政管理和提高资金使用绩效”这一工作目标，深化改革，加强监督，取得了明显成效。一是市直部门预算管理体制进一步完善。督促财政部门改变以前主管部门与所属单位均作为一级预算单位对财政部门报送预决算的模式，部门预算管理更加科学。二是专项资金管理更加规范。推动财政部门加大专项资金清理整合力度，完善退出机制，专项资金设置由87项整合到33项。同时改进专项资金分配方式，有效解决专项资金预算在执行过程中由部门据实申请、陆续下达等问题，预算批复到位率大幅提升。三是财政资金绩效管理进一步加强。推动市政府及财政部门制定出台了《市级专项资金绩效管理暂行办法》《绩效评价结果应用内部规程》等制度规定，明确绩效评价主体，完善指标体系，积极开展绩效评价工作。今年8月份市人大常委会听取市政府报告市级决算草案报告，同时还听取了绩效评价工作开展情况。四是部门预算编制更加全面、科学、合理。通过部门预算审查监督，各部门对预算编制工作更加重视，部门预算编制与工作谋划结合更加紧密，预算支出安排更加科学合理。同时，推动市政府从编制2019年度预算开始，将政府投资预算分解落实到各相关部门，纳入部门预算一起编制，使部门预算更加完整。

预算法治观念普遍增强。从实践看，市人大常委会在推进部门预算审查改革过程中，通过提升公众参与度，广泛听取社会各界意见建议，有力推动了各级各部门进一步规范预算管理，依法行政、依法理财，预算法治观念普遍增强。同时，有效保证了社会公众的知情权、参与权，有力推进了东营市的民主法治建设进程，为推动建立全面规范透明、标准科学、约束有力的现代预算制度，促进财政预算管理再上新水平发挥了积极作用。