拓展城市发展空间 推动济南精明增长

□孙庆珍

2000年，美国规划协会联合60家公共团体组成了“美国精明增长联盟”(Smart Growth America)，借鉴欧洲“紧凑城市”发展理念和实践，提出了“精明增长”（Smart Growth）的概念。其核心内容是：用足城市存量空间，减少盲目扩张；加强对现有社区的重建，重新开发废弃、污染工业用地，以节约基础设施和公共服务成本；城市建设相对集中，空间紧凑，混合用地功能，鼓励乘坐公共交通工具和步行，保护开放空间和创造舒适环境，通过鼓励、限制和保护措施，实现经济、环境和社会的协调。精明增长理论并不是拒绝城市的增长，而是以提高土地利用效率为基本前提，倡导一种紧凑、集约、高效、可持续的城市发展模式。

近年来，济南市以新发展理念引领城市发展，城市规模进一步扩展，城市面貌焕然一新，居民居住条件不断改善，生态环境明显提升，但在调研中也发现，济南市在当前棚改旧改、拆违拆临和城市更新等拓展城市发展空间方面也存在着不少问题，如城市规划的法定性和基层及公众的参与度不强、拆违拆临后的民生建设工程滞后、拆违拆临的常态化机制缺乏、拆迁安置的公平正义体现不充分、拆迁改造工作的组织流程体系不规范等等，所以如何在提高土地利用效率的基础上实现拓展城市发展空间，推动济南市的精明增长就显得尤为重要。

一、增强城市规划的法定性及参与的广泛性

城市的精明增长须重视解决稀缺空间资源配置扭曲问题，综合发挥城市规划的统筹指导作用和市场配置资源的决定性作用，减少地区分割和行政分割，做到优质资源优质利用。

第一，增强城市规划的法定性。城市规划一经制定，就要具有法律效力，不得在规划问题上随意拍板甚至乱拍板。首先要制定明确具体的规划审批程序，不断健全和完善“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一个法”的管理体制，减少规划执行中的偏差。其次要强化城市规划执法的有效性，建立一支高素质的具有相当权威的规划监管队伍，专门负责城市规划前期论证、审查和后期执行情况的跟踪督察工作。推行规划工作“一线工作法”，深入一线、深入现场，及时发现、纠正规划工作中存在的问题，尽可能地将违规违法行为消除在萌芽状态。同时应推行规划110报警制度，对违反规划的现象，严肃查处，坚决纠正。

第二，多吸取基层和公众的意见和智慧。规划是为老百姓而做的，那么基层和公众的参与就是必须的。虽然在技术层面公众对规划的参与确实有限，但在涉及公众群体利益的社会经济民生和城市特色规划层面，基层和公众的参与是必须引入的。比如可以以“济南印象、济南特色”为主题，让老百姓建言献策，找出记住“乡愁”、体现片区文化和形象的城市场所。这些城市场所可能是一条街，可能是一片街区，也可能是一个广场或古老建筑。在方案编制过程中，通过公众参与，多学科专家、不同层次社会人员与规划管理工作者双向或多向交流，优化方案拟定，完善规划内容。同时，基层和公众的参与需要一个过程，不可搞“突击”，要留出时间来让广大市民充分地对规划“评头论足”、献计献策。

二、着眼堵疏结合做好拆违拆临后的民生建设工作

第一，增强市民在拆违拆临后的便利感。2017年以来的拆违拆临工作确实让济南很多地方变得通透整洁了，老百姓有目共睹，深得民心。但有些群众在“点赞”的同时也反映，买菜、买早点、理发、洗车等找不到地方了。拆违拆临之后，随着许多服务型店铺的消失，秩序和安宁回来了，一些便利也随之消失了。城市的井然有序不应以牺牲市民的生活便利为代价。所以在拆违拆临的同时，要切实摸清群众需求，深入基层开展民意调查，提前或同步进行百姓生活便利设施的建设，确保公众能第一时间感受到拆违拆临带来的整洁和便利，给后续的拆违拆临工作做出榜样。

第二，拆违拆临应做到堵疏结合。在拆违拆临过程中，部分社区的一些公共服务设施因为历史遗留问题也属于被拆除对象，但这些公共服务设施（社区医院、垃圾中转站等）被拆除之后给人们生活带来很多不便。所以社区中违建的公共服务设施在不影响当前规划和发展建设的情况下，应通过民主议事会协商的方式，在充分征求社区民众意见的基础上来决定是否拆除。同时应抓住拆违拆临整治的大好时机，营造良好的社区公共空间生态，建造一批贴近市民需求、方便百姓活动的场所，如市民文化客厅、健身步道、儿童乐园、读报亭、老人休闲角等，来提升市民对拆违拆临的认同感。学习借鉴上海的经验，充分利用城市街道沿线的边角料空间，建造“袖珍广场”，为市民提供休闲交流的“城市客厅”。

第三，提高拆违拆临后的土地利用效率。目前济南不少地方拆违拆临之后，留下很多建筑垃圾，成为新的污染源。有的建筑垃圾即使得到了及时清理，但清理后的土地一直闲置，并未得到有效利用，造成了极大的浪费。所以应提前做好拆除场地的利用规划，将所有拆违拆临之后的土地统计清楚，有规划的按规划来，没规划的要以建绿为原则、不建绿为特例。对于大面积的空地，经过审查后可结合绿地建设停车场或健身场所，并将拆违拆临之后的土地利用规划及时公布，接受民众的监督。

三、落实激励约束机制推动拆违拆临常态化

第一，推动拆违拆临工作常态化，防止虎头蛇尾。济南市此次拆违拆临工作力度空前、成效显著，看得见摸得着，但一定要防止出现虎头蛇尾现象，形成常态长效管理机制，一直坚持下去，初心不改，决心力度不能减、各种措施不能减、考核问责不能减。在建立党员干部零违建承诺制的同时，要加大举报监督力度，让群众力量充分参与进来，形成“路管会”“弄管会”“片管会”等群众自治组织，变几只眼为千万只眼。

第二，针对基层干部职工出台相应的激励机制。在此次拆违拆临过程中，基层的很多干部职工确实非常辛苦，对他们来说“5+2”“白+黑”的工作模式已成为家常便饭，所以应当制定适当的奖励激励机制，以提高他们的工作积极性。另外在杜绝违建工作中也需要建立长效的激励和惩罚措施，可以专门成立违建检查小组，不定期对各街道社区进行暗访，针对暗访的结果给予基层相应的奖励或惩罚。

四、以政策的连续性维护拆迁安置的公平正义

第一，提高被拆迁群众的过渡安置费补偿。受房价快速上涨、租房需求旺盛等因素的影响，不少拆迁片区群众租房难租房贵的问题非常突出，特别是济南东部拆迁片区尤为突出，导致被拆迁群众的生活成本不断增加，所以应提高过渡安置费的补偿，真正实现让利于民。

第二，加快拆迁片区过渡安置房的工程建设。济南市被拆迁居民的过渡安置期一般定为3年，但有很多片区的过渡安置期都已经超过三年，有的被拆迁群众甚至在外租房7年还未住上回迁安置房，大大影响了其生活质量。所以在保障回迁安置房建设质量的同时，要加快工程进度，定期向被拆迁群众公布回迁安置房及相应配套设施建设的进展情况，接受群众监督。

第三，确保征地拆迁安置补偿政策的连贯性。近几年济南市在征地拆迁补偿过程中陆续出台了一系列政策，其中不乏有在同一项目的前后期出现征地拆迁补偿政策调整的情形，这就导致了同一区域的补偿政策前后悬殊，引起同片区已签订补偿协议民众的不满，从而引发社会不稳定因素。为保证整个项目补偿政策的连贯性与公平性，针对同一项目补偿政策不一致的情况，应出台相应的补充实施方案，让前后政策连贯起来，不让先签订协议者受损失。这样既不是对原补偿协议的否定，又不违反国家法律和政策规定，真正维护政府公平、公正形象，对消弭社会潜在矛盾纠纷将起到了积极作用。

五、建立健全拆迁改造工作组织流程体系

第一，建立排查机制，制订应急预案。组织专门力量，对全部拆迁户定期开展隐患排查，对有可能发生上访的拆迁户进行重点排查，力争从源头上及时发现可能影响、干扰拆迁工作的隐患。对排查出的隐患问题，及时组织公安、司法、土管、信访等部门，逐一分析原因，研究处理对策，逐个加以解决。同时为了及时处理拆迁安置过程中出现的各种突发性事件，应研究制定应急预案，一旦发生拆迁群体性事件，确保在基层党委、政府的统一领导下，积极协调有关方面，及时采取有效措施，依法妥善处理，把矛盾解决在基层。

第二，打造拆迁改造专业队伍。建立由掌握政策实质的指挥部、熟悉基层工作方法的街道办、村（居）委会工作人员共同组成的专业拆迁改造工作队伍，改变街道办、村（居）委会工作人员负责解释政策的工作模式，改为由街道办、村（居）委会工作人员负责动员，专业队伍直接入户对拆迁户的政策疑问进行现场解答，减少因沟通不畅所造成的工作延误。

第三，建立信访制度，确保秩序稳定。针对拆迁安置工作中信访量大的特点，基层党委、政府应高度重视信访工作，建立领导接待日制度。每天有一名街道（乡镇）党政领导值班，选择政策水平高、业务素质好的同志负责信访接待工作，做到每访必接、每接必果。认真梳理集体上访和个体上访户情况，对各类遗留问题逐一研究，该上报的立即上报，该回复的及时回复。对拆迁户提出的补偿安置要求，符合政策规定的，不管难度有多大都设法尽快予以满足；不符合相关规定的，要耐心细致地做好解释工作，缓解拆迁户的不满情绪，防止激化矛盾，扩大事态。