时间:2024-04-23
□张明敏
中国是世界上最早建立监察制度的国家之一。中国监察法制的历史是中国法制史的重要组成部分,源远流长,法脉相承。中国古代的监察制度,对于惩贪治腐、维护社会秩序、保证国家机器正常运转、推动社会向前发展,发挥了积极作用。监察法制文化积淀之深厚体现了中华民族的创造力,是取之不竭的治国财富。基于传统文化的保守性和延续性,立足国情探究中国古代监察制度的法制经验,这对我国当前的监察制度具有一定的借鉴意义和参考价值。
虽然中国古代的中央以及地方各级官吏从人身到职权都依附于最高统治者,但是官吏在自己的职权范围内,却具有较大的自由裁量权,在缺乏监督制约的情况下,官员的贪赃枉法、徇私舞弊、滥用职权等行为较为普遍,而且极难被发现,严重的甚至会危及政权。吏治腐败成为中国几千年政治体制中的一大顽疾。因此,加强吏治,通过监察制度对官吏实施监督,是历代国家最高统治者的共同选择。
中国古代监察制度萌芽于战国时期,建立于秦朝,发展于魏晋南北朝、隋唐,完备于宋、元、明、清。在其漫长的发展过程中,基于社会历史条件的不同,中国古代监察制度形成了不同的发展阶段,以及与之相适应的时代特点。商代甲骨文中已经出现关于“御史”一职的记载,肩负监督地方的职责。西周时期,御史除掌管文书、主治记事外,还负责考察从政者的执政情况。春秋战国时期,御史侍奉君主左右,既充当君主顾问,也负有督查百官之权,还负责掌管法令图籍,并形成“左史记言,右史记事”的传统。秦朝时,建立了监察机构——御史台(府),监察朝着制度化方向发展。至汉代,监察机构逐步完备。汉武帝时,着重利用监察制度治吏,创立了“六条问事”制度,以条问事,察视地方,纠举百官,为监察官吏的巡察直接提供了法律依据。汉武帝将全国分为13个监察区(州部),每个州部设专职监察官(刺史)1人,监督州部内所属各郡行政事务。“六条问事”制度加强了中央集权,对中国监察制度影响深远。唐朝时,发展了隋代的监察制度,监察机构更趋完备,形成了“一台三院”的格局,并为宋代继承发展。宋代监察官有“闻风弹人”的权力。因此,宋后习惯上称监察官为宪官或风宪官,他们如有犯罪在处罚上常常加重。明朝时期,监察制度更为完备。中央将御史台改为都察院,“主纠察内外百官之司”。监察御史直接受命于皇帝,不受其他机构支配,纠举弹劾之权更为突出。在监察制度方面,也有诸多创新:一是御史出巡制度,出巡官“代天子巡守”;二是地方分区监察制度;三是中央按系统监察制度;四是都察院兼有司法审判权,除执行监察权外,还可以参与重大案件的审理。此外,明代还使用特务监察。至清代,雍正帝为了加强专制统治,恢复了明代的特务监察,对官吏和百姓的言行进行秘密监察。雍正帝同时建立了允许科道监察官员密折言事的制度,鼓励告密。晚晴时期管制改革,传统的监察机构与制度列于改革之列,为此,德宗下谕:“督察院为朝廷耳目之官,于一切政治阙失、民生疾苦,自应留心考核,据实指陈。”
虽然历代的历史背景不同,面对的政治形势和统治集团内部的权力关系也有差异,监察法制的具体任务也有不同,但总的来说,中国古代的监察制度是一以贯之的,监察体系主要包括两个方面:一是御史台纠察制度,即定期依法监察各级官吏履行职责情况,惩治职务犯罪。二是谏官言谏制度。前者是用来解决统治阶级内部的矛盾,后者是作为君主专制的调节器而存在的,两者合称“台谏”,即所谓“谏官掌献替以正人主,御史掌纠察以绳百僚”。监察制度的功能主要是依法整肃百僚,“彰善惩恶,激浊扬清”,平衡统治阶级内部的利益分配,控制官僚个人法定权利以外的占有,借以缓和官与民的矛盾,发挥官僚机构的制衡作用和实现社会的整合。
(一)重视监察法律的制定与遵守。以法治权、以法治官,用制度管人,惩贪治腐,是中国古代监察制度所遵循的法治精髓。秦代以后的历代统治者都比较重视有关监察法律的制定和遵守,国家的基本法典和监察法律规定了监察工作的所有程序,包括纠察、劾奏、参与和监督案情的调查核实与审理等,这为具体承担吏治职责的监察机关及监察职官依法行使职责提供了直接的法律依据。监察机构及监察官吏必须遵从法律,依法办案,惩贪治腐,甚至当统治者的意志与国家法律发生抵触时,监察官吏都能据理力争,“抗辞执法”,力求劝服高位者。完备的法律为开展监察工作提供了有章可循的规程,避免了履职的随意性,最大限度杜绝监察制度空转,因此为历代所继承和发展。
(二)重视独立的监察组织体系的建设。从秦汉时期开始,统治者就极为重视监察机构的设置和独立的监察组织系统的组建。自两汉后,监察机构基本上从行政系统中独立出来,监察组织自成一体,从地方到中央都有专门的监察机构和监察职官。随着政治制度的发展,统治者又进一步完善谏官组织,作为规劝君主、限制君主权力的一种监察机构。唐宋以后,监察机构虽多有变动,但重视监察机构设置与监察体制机制建设的传统一直未变。独立健全的监察组织系统与工作机制,是监察功能得以发挥的基本条件和组织保证,保障了监察机构与监察官吏的职权相对独立,从组织上保证了监察效能的有效发挥,这是我国古代监察法制的精华和吏治的宝贵经验。
(三)重视监察官吏的选拔。为了保证监察官员队伍的可靠性,提高监察效能,中国古代历代统治者都对监察官吏的选拔十分重视,规定了严格的条件。在选拔监察官吏时,不但注重监察官吏的工作能力,而且高度重视监察官吏的“德望”和“品望”,更是把廉洁奉公、铁面无私列为选拔监察官吏的重要条件。唐宋以后,初任官吏不能担任监察官吏。另外监察官吏还必须“识达治体”,具有一定的文化水平。
(四)监察机构位高权重。中国古代监察机构在国家机构中具有重要地位。秦朝到西汉时期,中央监察机构长官御史大夫位居副丛相。东汉时期,中央监察机构长官御史中承与司隶校尉,相当于宰相的尚书令,每逢朝会时,各据一席,成为“三独坐”之一。唐朝以后,监察机构的地位仍然十分崇高。元朝的御史台与最高行政机构中书省、最高军事机构枢密院并列为三大府。明清时期,中央监察机构都察院与六部职权相当,时称“部院并重”。监察官员职权很大,他们可以“自皇太子以下,无所不纠”;监察官员可以“风闻奏事”,凡属国家政事,无论大小均可监察,在执行监察时可不受任何机构、官员的约束,直接对皇帝本人负责。
(五)监察方式丰富多样。中国地域辽阔,行政官吏众多,为了加强对行政官吏的监督,监察方式多种多样,覆盖了整个行政机构。从监察形式方面来划分,有常驻监察官制度和巡回监察官制度;从监察主体方面进行划分,有专门监察机构的监察和行政机构对下属机构的监察;从监察客体方面进行划分,有对一般行政的监察、对财政的监察(如审计)、对军事的监察、对人事管理的监察、对立法和司法工作的监察等。例如,在古代,立法工作就是由谏官组织进行监督。
形成并发展于中国古代政治文化土壤的监察制度,是适合中国国情的历史创造,它所积累的依法察吏、约束权力、严格监察官的任职条件与违法制裁、制定专门的监察法及保证其实施等经验,都具有现实的借鉴意义。
(一)构建以监察法为核心的监察法律法规体系。法治国家要求一切国家机关权力的行使都必须依法进行,监察权作为一项国家权力,同样需要依法行使。在新的体制下,监察机构独立于行政系统之外,监察机关及其监察人员被赋予广泛的权力,承担着惩贪治腐的重要职责。为了保障监察机构及其工作人员依法行使职责,秉公执法,需要在修改宪法的大前提下,加快推进监察法立法进程,做好监察法与刑法、刑诉法、检察院组织法、人大组织法等其他法律的相互衔接,进而出台与之相配套的相关法规政策,从而解决依法监察的问题,保证监察工作在制度化、规范化、法制化的轨道上运行。
(二)健全完善独立的监察体系。从我国古代的监察体系看,一个独立的、权威的监察体系是监察职能有效开展的前提,将在一定程度上破解“同体监督”难题。设置高规格的监察机构,提高监察机关的地位,强化监察权的独立性,建立集中统一、权威高效的监察体制机制,是我国当前反腐治贪工作现实所需,有利于促进国家的廉政建设,有利于实现深化国家监察体制改革的目标。***总书记在十八届中纪委第六次全会上的讲话中指出“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导,扩大监察范围,整合监察力量,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”;在十八届中纪委七次全会进一步提出,“制定深化监察体制改革方案”。第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。党的十九大已对深化国家监察体制改革作出了重大决策部署:“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公……”目前,我国新的监察体系正在逐步建立。
(三)强化监察队伍的建设。一支政治信念坚定、业务精良、作风过硬的监察队伍,是有效开展监察工作的基本组织保证。首先,监察人员必须政治信念坚定,牢固树立“四个意识”,这是首要的根本条件。其次,严格任职条件,把好入口关。在依法治国的前提下,监察人员必须熟知国家法律、党内法规、方针政策等,因此,新入职的监察人员应当通过国家法律职业资格考试,获得从事工作所要求的相应资格,这是保障监察人员业务能力的重要方面。最后,要不间断地加强对监察人员的培养、锻炼,使监察工作人员的政治、思想、文化、业务、能力等方面素质不断提升。
(四)强化监察机关的职权。实现监察的全覆盖,即“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”。应当通过法律授权,赋予监察机构与开展腐败犯罪查处工作相适应的职权,如监督权、调查权、处置权等;丰富监察机构的手段与措施,如在调查中可采取讯问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验、鉴定、留置等措施。
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