关于全省涉农资金统筹整合情况的调研报告

□调研组

建立涉农资金统筹整合长效机制是党中央重大决策部署，是我省实施乡村振兴战略、打造乡村振兴齐鲁样板的重要保障。按照省人大常委会工作部署和年度监督工作计划，省人大财经委、省人大常委会预算工委紧扣党中央决策部署、省委工作要求，持续开展对涉农资金统筹整合工作的专题调研，先后多次召开省政府有关部门参加的座谈会，听取财政、审计、发展改革、国土、水利、农业、交通等部门情况汇报；开展16市涉农资金统筹整合情况书面调研；到济宁、日照、德州、聊城及部分县（市、区）、乡（镇）实地考察调研。在深入了解情况、广泛听取意见建议基础上，研究推动完善改革的措施。

一、我省涉农资金管理使用基本情况

（一）我省涉农资金规模和分布

多年来，全省各级认真贯彻落实中央和省委关于“三农”工作决策部署，持续增加涉农资金投入。据统计，2018年各级涉农资金总计已达2305亿元，占当年一般公共预算和政府性基金预算总支出的16.95%，为全省农业农村改革发展和民生改善提供了有力保障。按级次划分，中央资金719亿元、省级资金359亿元、市级资金185亿元、县级资金1042亿元。按支持领域和资金用途划分，大致可分为5大类37个支出方向：一是生产发展类576亿元，主要用于农业生产发展、水利发展、林业改革发展、气象事业发展、农业现代流通服务体系建设、农业综合开发、高标准农田建设、农产品质量安全、农业资源与生态保护、农业防灾救灾、农业保险保费补贴等；二是生态宜居类253亿元，主要用于农村交通发展、农村危房改造、美丽乡村建设奖补、村级公益事业建设“一事一议”财政奖补、农村环境整治等；三是扶贫开发类124亿元，主要用于财政专项扶贫、黄河滩区居民脱贫迁建、专项彩票公益金支持贫困老区扶贫开发、公益事业扶贫发展等；四是农村改革类160亿元，主要用于村级组织运转经费保障、扶持村级集体经济发展、农村集体产权制度改革补助等；五是公共服务类1192亿元，主要用于农村教育、文化、养老、医疗卫生和计划生育等社会事业发展。

（二）涉农资金管理使用存在的矛盾和问题

长期以来，涉农资金管理使用存在以下矛盾和问题：一是政出多门。省级涉农资金管理部门就有30余个，支出政策比较多，难免“各唱各调”。二是交叉重复。部门职能交叉重复，一些领域同一事项由多个部门管理、多头安排项目和资金，不仅影响资金科学、合理配置，而且建设标准、项目资金管理、验收要求各不相同，使基层难以把握，无所适从。三是结构固化。受体制机制制约，长期以来资金分配无法突破部门分割的藩篱。四是使用分散。每年中央、省级涉农专项资金各有40项左右，市县两级涉农专项资金“撒芝麻盐”“小散乱”问题更为突出，严重影响涉农资金使用效益。

（三）前期试点探索涉农资金统筹整合有关情况

针对涉农资金管理使用中存在的突出问题，我省积极探索开展涉农资金统筹整合工作。2013年，省政府在莱芜市开展涉农资金整合试点，对性质相同、用途相近的涉农资金进行归并，通过集中财力，实施连片综合开发，提升涉农资金规模效益。2014年，全省22个县启动实施涉水涉地资金整合试点，整合资金集中支持高标准农田建设。2015年，国家财政部、国家发展改革委选择山东等4个省份开展涉农资金管理改革试点，探索建立“省级层面整合、县级整体推进”的涉农资金整合模式。2016年，选择20个脱贫任务比较重的县，支持县级统筹整合使用各行业、各级次、各渠道涉农资金，集中力量支持脱贫攻坚。通过以上试点，我省积累了一些经验，取得了一定成效。

二、建立涉农资金统筹整合长效机制改革实践及成效

（一）我省改革实践

2017年8月29日，中央全面深化改革领导小组召开会议，***总书记出席会议并作重要讲话，做出探索建立涉农资金统筹整合长效机制的重大决策部署。2017年12月，国务院印发《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》（国发〔2017〕54号），要求按照坚持问题导向、坚持简政放权、坚持统筹协调、坚持分类施策基本原则，着力推进涉农资金行业内整合和行业间统筹，改革完善涉农资金管理体制机制，健全保障措施，切实提升国家支农政策效果和支农资金使用效益。

对党中央、国务院关于建立涉农资金统筹整合长效机制的部署要求，我省高度重视。省委书记、省人大常委会主任刘家义多次作出批示、提出要求，强调各级各部门要认真学习贯彻***总书记视察山东重要讲话、重要指示批示精神，站在全面从严治党的高度，讲政治、顾大局，围绕打造乡村振兴齐鲁样板，推动涉农资金统筹整合工作。省委、省政府结合实际，聚焦深层次矛盾问题，积极推进改革。2017年10月，省政府印发《关于进一步推进涉农资金统筹整合的意见》（鲁政发〔2017〕30号），部署全面实施涉农资金统筹整合工作。文件提出：加强部门资金整合，在全省范围内探索建立覆盖各类涉农资金的“大专项+任务清单”统筹整合模式；下放管理权限，建立目标到县、任务到县、资金到县、权责到县“四到县”涉农资金管理体制。按照鲁政发〔2017〕30号文件规定，各级稳步推进统筹整合工作，资金规模效应初步显现，全面实施涉农资金统筹整合工作取得一定成效。

国发〔2017〕54号文件印发后，为深入贯彻中央改革精神，2018年6月，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于加快推进省级涉农资金统筹整合的实施意见（试行）》（鲁办发〔2018〕29号，以下简称《实施意见》），提出创新涉农资金管理体制，将涉农资金全部纳入乡村振兴“资金池”，设立乡村振兴重大专项资金，彻底改变以部门为主体的资金管理体制。省级统筹安排资金，主要用于省委、省政府确定的乡村振兴重大任务、重大工程（项目）以及应急救灾支出，按照“职能部门报需求、领导小组定任务、财政部门预算评审下资金”的方式管理；切块分配市县使用资金，市县集中用于实施乡村振兴战略，按照“乡村振兴有规划、财政部门切资金、市县统筹使用”的方式进行管理。

（二）制度突破及其成效

我 省《 实 施 意 见》 的 出台，从根本上改变了“部门分割”“多头管理”的原有体制，实现了涉农资金管理体制的重大变革。通过完善顶层设计，推动省级层面跨部门资金统筹整合，着力打破长期以来基层推进涉农资金统筹整合过程中面临的隐性限制，为基层开展实质性资金整合、发挥资金聚集效应、提高资金使用绩效提供了有力的制度保障。概括改革取得的突破和成效，主要是理顺了以下重要关系：一是中央和地方的关系。明确中央涉农资金严格执行国发〔2017〕54号文件和相关专项资金管理办法规定，农业补贴类资金、中央约束性任务资金和实行项目管理的资金原则上不纳入统筹整合范围，切块下达的指导性任务资金，在符合中央管理要求的前提下纳入统筹整合范围。二是统筹整合和脱贫攻坚的关系。要求2020年前，各级每年安排用于脱贫攻坚的资金不得少于上年，确保打好精准脱贫攻坚战。三是集中统一管理和各负其责的关系。坚持集中统一管理，乡村振兴重大专项资金由省委农村工作领导小组按照“统一集中、统一决策、统一分配、统一考核”的原则管理。省级职能部门负责提报需求、制定标准、加强指导和参与监督考核等工作。各市县履行统筹整合主体责任，科学配置、合理安排资金，推动统筹整合工作取得实质突破。四是顶层设计和上下联动的关系。从省级层面加强涉农资金统筹整合，指导市县参照省级做法加大本级涉农资金统筹整合力度，实现上下联动。五是资金整合和全面深化改革的关系。以涉农资金统筹整合为引领，倒逼涉农领域加快“放管服”改革，以改革的整体性、系统性、协调性，确保资金整合取得实质性突破。从市县调研情况看，《实施意见》受到基层普遍欢迎，认为这是涉农资金管理体制的根本性变革，极大地突破了原有体制束缚，“解决了过去认为不可能解决的问题”。

（三）《实施意见》的贯彻落实

《实施意见》印发后，各级各部门按照省委、省政府工作要求和文件规定，立即行动起来，积极采取有效措施，稳步有序推进统筹整合各项工作。

一是加强组织动员。省政府及时召开推进涉农资金统筹整合工作电视会议，部署统筹整合工作，统一思想，明确任务。随后，省政府新闻办召开新闻发布会，省财政厅赴各市开展政策宣讲，组织对省直有关部门和市县财政部门进行专题培训等。以上举措积极宣传涉农资金统筹整合改革重大意义，详细解读改革政策，对于各级各部门把握改革正确方向，结合实际落实改革措施，起到了积极的促进作用。

二是制定实施办法。为保障统筹整合工作稳步有序推进，根据《实施意见》规定，省财政厅制定印发了《省级涉农资金统筹整合实施办法（试行）》《涉农资金统筹整合内部工作程序（试行）》，细化明确财政部门涉农资金统筹整合工作职责以及预算编报等各环节工作程序和要求，为发挥好财政职能作用，推动统筹整合政策落实提供了遵循。

三是组织预算编报。按照《实施意见》确定的时间节点，组织21个省直部门提报2019年涉农资金重大工程和切块下达资金任务清单。据统计，各部门共提报重大工程97项，资金需求441亿元。在对部门提报的重大工程和任务清单进行认真梳理研究基础上，提出了2019年省级乡村振兴重大专项资金预算安排的初步建议。

四是各地认真抓好落实。《实施意见》出台后，各市县进一步加强涉农资金统筹整合组织领导，积极推动统筹整合工作。各市认真研究制定贯彻落实意见，目前全省已有6市出台了实施办法，其余市也已研究提出实施办法，正在履行发文程序；组织编制乡村振兴战略规划、年度计划，明确乡村振兴时间表、路线图和重大建设项目任务；各县（市、区）按照整得实、接得住、用得好的要求，积极行动，摸清本级涉农资金家底，着力打造统筹整合平台，编制资金统筹整合方案，做好承接上级涉农资金的各项准备工作。

三、推进完善改革需着力解决的问题

此次改革是涉农领域一次深刻的制度重构，从涉农资金项目确定、预算编制、管理监督到考核评价等一系列制度需要重新建立和完善，改革力度大、涉及面广。由于《实施意见》出台时间较短，当前处于新旧制度转换的过渡期，改革任务十分艰巨。从调研情况看，推进改革落实落地还需要着力解决好以下问题。

（一）涉农资金分配管理制度有待进一步完善

调研发现，市县对涉农资金管理顶层设计方面的主要关注点是，简政放权的政策能否真正落实到位，能否给基层更大的整合空间。从前期情况看，省、市约束性任务资金定向使用，不能统筹；指导性任务资金虽然按政策可统筹整合，但在实际工作中职能部门存在管理过细、过于具体的问题，往往要求县乡将指导性任务落实到片区、项目，并严格考核，形成“上面是指导、下面到项目”的状况，导致资金用途被固化，整合空间被压缩。《实施意见》着力改变这一状况，整合各部门资金，统一切块下达，并同步下达重点任务清单。对此，有的市县反映，对“重点任务”的性质不好把握，担心像以往指导性任务一样被层层硬化，影响基层根据实际需要统筹安排使用资金。

（二）综合考核评价制度有待尽快出台

从以往上级部门单项考核转变为实施综合考核评价，是省委贯彻落实中央关于改进检查考核督导工作要求的重要举措，是涉农资金统筹整合政策落实的有力保障。对于如何设置考核评价指标，有针对性地开展考核评价工作，各方面普遍关注，希望省里尽快出台相关制度，明确考核评价政策，树立正确导向，发挥好考核评价对统筹整合工作的指导和约束作用，确保改革取得良好成效。

（三）部门职能转变有待加快推进

推动部门职能转变是《实施意见》提出的明确要求，是确保新的涉农资金管理体制有效运转的关键。对照新的改革要求，目前部门职能转变还不够到位，以往部门通过直接管项目、管资金推动工作，行业规划、计划与资金统筹整合要求不够衔接，有的规划、计划还捆绑一定资金，增加了统筹使用难度。部门项目管理、资金管理等方面的制度规定还尚未相应进行修订完善，与资金整合的要求不相适应。同时，按照《实施意见》规定，相关职能部门要积极推进“放管服”改革，创新完善管理、服务方式，这方面工作也亟需加强。

（四）基层治理能力有待进一步提升

新的涉农资金管理体制对市县基层治理能力提升提出了新的更高要求。由于长期以来一直由上级部门定任务、定项目、定资金，县乡习惯于在上级具体指导管理下开展工作，对于如何保证新体制落实、落细、落地，如何加强项目资金管理，集中财力办大事，相关措施需要完善，有的存在“本领恐慌”问题，担心上级放权后，资金管不好、用不好而被追责。

（五）思想认识有待进一步提高

调研发现，部门、市县学习贯彻落实《实施意见》存在不平衡问题。主要是有的部门、市县思想认识还没有完全到位，主动应对、超前研究、积极作为的意识有待进一步增强。部门过去以项目、资金为抓手推动工作，路径依赖思维较强，担心资金切块下达，市县“接不住”“用不好”；有些部门担心资金整合到其他领域，影响本行业规划任务的完成，期望继续通过明确约束性任务方式，保证本行业领域的投入，而在适应新体制要求，完善管理、加强服务方面超前研究考虑得不多。有的市县存在等靠思想，对上级部门是否真正放权仍然存有顾虑。

四、对策建议

（一）健全完善资金分配管理制度

围绕深化简政放权，对切块下达到基层的资金，省、市在同步下达重点任务清单时，要着力提升宏观性、指导性，防止任务清单过于详细、具体；鼓励探索建立资金使用负面清单制度，通过明晰政策边界，充分拓展资金整合空间，确保发挥好资金聚集效益。要尽快修订完善涉农资金管理办法，一方面与统筹整合要求相适应，另一方面切实规范资金使用管理，保障资金安全运行。

（二）建立科学合理的综合评价制度

抓紧出台对市县涉农资金统筹整合工作综合考核评价办法，科学设置评价指标，完善评价体系，规范组织实施，提高评价的质量和效率。加强评价结果应用，将综合考核评价结果与政绩考核及资金分配挂钩，真正形成以资金使用绩效为导向的管理模式，强化激励约束机制。通过科学地考核评价，着力引导市县树立正确的发展观、政绩观，更加关注财政资金使用的中长期效果，更加关注在完善治理体系、提高治理能力方面的改革发展成效，更加关注人民群众的获得感、满意度，确保改革沿着正确的方向扎实推进。

（三）着力推动部门职能转变、基层治理能力提升

省级各职能部门要牢固树立大局意识、全局意识，根据“放管服”改革要求，把握好职能定位，切实转变工作重心，科学制定行业规划，做好行业规划、计划与整合要求的有机衔接，积极探索创新管理服务方式，尽快形成精简、高效的管理运行机制。各市县要认真履行统筹整合主体责任，切实加强涉农资金统筹整合工作统一领导，科学规划、合理确定本地乡村振兴重点领域、主导产业、重点项目，按照上下联动要求，整合资金，优化投向，集中投入，加强资金使用管理，切实增强统筹整合工作实效。

（四）完善组织保障措施

加强政策宣传培训，使各级各部门更好地把握改革精神、政策要义及具体要求，凝心聚力，上下联动，推动改革落实落地。要加快构建行之有效的监督机制，建立完善覆盖事前评估、事中监控、事后评价、问题整改全过程以及包括人大监督、审计监督、社会监督全方位监督体系，为确保涉农资金统筹整合取得良好成效提供有力保障。

（五）放大改革示范效应

围绕全面实施绩效管理改革体制机制，是新时代深化财税体制改革的内在要求，是破解财政收支矛盾日益突出问题的客观需要。我省涉农资金统筹整合改革，从根本上改变了资金管理体制机制，并以资金管理为切入点，结合机构改革，推动部门职能转变和基层治理能力提升，探索出了一条解决财政专项资金多头管理、重复设置、结构固化、使用分散问题，全面提升财政资金使用绩效的有效途径。在集中精力推进改革的同时，应注重放大改革示范效应，及时总结推广涉农领域改革经验，全面推动财政专项资金管理创新，建立现代财政制度，从源头上优化财政资金供给，提高资金绩效，为现代化强省建设提供有力保障。